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鄒欣 山東財政學院教授、九三學社社員
摘要：“準入放開”是中國農(nóng)村金融改革的重大突破，但僅僅的“準入放開”尚不足以解決目前中國農(nóng)村信貸資金供求的巨額“缺口”。本文系統(tǒng)分析了“準入放開”可能給中國民間金融發(fā)展帶來的機遇和其在抑制農(nóng)村資金“逐利棄農(nóng)”上存在的局限性，進而提出了完善農(nóng)村信用保險體系、提高政府政策扶持的效力，硬化農(nóng)村存貸的比例和建立“多元化”農(nóng)村金融體系的建議。
關鍵詞：準入放開 農(nóng)村金融 政策扶持 信用體系 多元化運作
“滯后”的農(nóng)村金融已成為中國新農(nóng)村建設的“瓶頸”。對此，在充分調查、學術討論和借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，銀監(jiān)會于2006年12月22日發(fā)布了《關于調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》（以下簡稱《新意見》），提出了“低門檻、嚴監(jiān)管；先試點、后推開；增機構、廣覆蓋；拓功能、強服務”的農(nóng)村金融“準入放開”原則；溫家寶總理于2007年1月19日召開的第三次全國金融工作會議上，進一步明確要“加快農(nóng)村金融改革發(fā)展，完善農(nóng)村金融體系”的大政方針。由此拉開了中國新農(nóng)村建設中，金融改革的序幕。但對于“準入放開”能否促進中國農(nóng)村金融的繁榮和改變目前農(nóng)村普遍存在的嚴重信貸供求失衡狀況，理論界卻眾所紛紜。本文擬就中國農(nóng)村金融“準入放開”的預期影響和所需要的相關配套條件予以系統(tǒng)分析。
一、“準入放開”——中國民間金融發(fā)展的契機
長期以來，農(nóng)村金融業(yè)一直是國家壟斷，民營資本很難進入?！缎乱庖姟诽岢龅?ldquo;準入放開政策”開拓了民間資本進入銀行業(yè)的一條新渠道。
（一）“準入政策”的“低門檻”，尤其是對設置村鎮(zhèn)金融機構注冊資本和人員要求的降低，可在一定程度上吸引民間閑散資金投資于村鎮(zhèn)金融機構。中國現(xiàn)有的銀行準入規(guī)定都是為較大規(guī)模的銀行設計的。這些規(guī)定對社區(qū)型的金融機構資金要求過大，門檻過高。而新“準入政策”對最低注冊資本的規(guī)定為：在縣（市）設立的村鎮(zhèn)銀行300萬元人民幣；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設立的村鎮(zhèn)銀行100萬元人民幣；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）新設立的信用合作組織30萬元人民幣；在行政村新設立的信用合作組織10萬元人民幣，這使眾多的民間閑散資本有能力來創(chuàng)建村鎮(zhèn)金融機構。而對投資人資格的放松又使民間資本有可能來創(chuàng)建村鎮(zhèn)金融機構?！缎抡摺匪ㄗh的幾種農(nóng)村金融機構形式，基本上也都是以民營資金為主的新建的。
（二）農(nóng)村金融的“特質性”使“準入放開”后村鎮(zhèn)民間金融機構具有相對比較優(yōu)勢。與城市金融相比，農(nóng)村金融具有較強的“特質”。主要表現(xiàn)為：
1.高成本、高風險、低收益。農(nóng)村信貸的需求者通常具有居住分散、收入低下、生產(chǎn)季節(jié)性明顯、單筆存貸款規(guī)模小、生產(chǎn)項目的自然風險和市場風險比較大、缺乏必要的擔保與抵押品等特點，這決定了農(nóng)村信貸較城市信貸具有高成本、高風險、低收益的“兩高一低”的特征。
2.信息嚴重不對稱。農(nóng)村金融的上述特點決定了其信貸過程中必然存在嚴重的“信息不對稱”。貸款者很難準確掌握借款者信用借款的真正用途和預期收益狀況，更難以對貸款的使用進行監(jiān)督，信貸中的“道德風險”和“逆向選擇”問題突出。
3.非生產(chǎn)性小額借貸比重較大。泰國、菲律賓、巴基斯坦、尼日利亞等許多新興工業(yè)化和發(fā)展中國家的經(jīng)驗表明：越是貧困的家庭，非生產(chǎn)性用途的借貸需求越大。改革開放以來，盡管農(nóng)村經(jīng)濟有了較快的發(fā)展，但農(nóng)村借代中仍有相當一部分屬非生產(chǎn)性需求。這部分借貸具有明顯的金額小、用途廣、缺乏明確還款來源的特點。
農(nóng)村金融的上述特征使民間金融機構，尤其是村鎮(zhèn)互助性金融機構與正規(guī)的商業(yè)金融機構相比具有較強的規(guī)模和成本競爭優(yōu)勢。其可憑借其相近的居住地域、生產(chǎn)、生活和貿易聯(lián)系，以及文化環(huán)境優(yōu)勢最大限度地減少“信息不對稱”和“道德風險”，增強抵押物的有效性，從而減少信貸成本與風險。農(nóng)村金融的“準入放開”為此類金融機構的發(fā)展提供了廣闊的空間，從而可在一定程度上促進農(nóng)村民間金融的發(fā)展。從中國人民銀行在五省試點的“只貸不存”小額貸款公司來看，民間資本對進入金融業(yè)有極大的熱情和潛力。
二、僅僅的“準入放開”——很難抑制信貸資金的“逐利棄農(nóng)”
金融網(wǎng)點少，缺乏競爭機制和資金的“逐利棄農(nóng)”是中國農(nóng)村金融抑制的主要表現(xiàn)，也是導致農(nóng)村信貸資金供不應求的主要原因。網(wǎng)點的匱乏可在一定程度上通過“準入放開”后民間金融的發(fā)展予以彌補，而資金的“逐利棄農(nóng)”卻很難通過“準入放開”予以解決。
資金的“逐利棄農(nóng)”是金融機構商業(yè)化運作的必然結果。金融是通過資金的融通、流動創(chuàng)造價值的一種活動，只要是金融組織，就要講風險和收益的匹配，就要講回報，資金就要從回報低的地方流向回報高的地方。農(nóng)村資金的外流源于農(nóng)村金融上述特征所導致的“兩高一低”。“準入放開”僅僅放松了投資主體和注冊資本金額的限制，并未提供相應的減少成本、增加收益、降低風險的措施。
（一）按規(guī)定，原有的農(nóng)村信用社稅收優(yōu)惠政策，只適用于試點地區(qū)，且于2006年底已經(jīng)到期。“準入放開”并未明確對新建農(nóng)村金融機構的稅收優(yōu)惠措施，若地方政府不提供相應的優(yōu)惠政策，則很難吸引社會資金投資于農(nóng)村金融機構。
（二）現(xiàn)有的國內商業(yè)銀行缺乏創(chuàng)建農(nóng)村金融機構的條件和動力。目前，對中國商業(yè)銀行股權投資的限制，使其不可能投資于村鎮(zhèn)銀行。盡管《新意見》允許其在農(nóng)村設立全資貸款公司，但由于小額貸款公司在經(jīng)營上存在嚴重風險收益不對稱——不能吸收存款，卻要承擔全部貸款風險，且其風險和成本，在缺乏明顯激勵機制的條件下，遠大于城市貸款，致使城市商業(yè)銀行進入貧困農(nóng)村地區(qū)的可能性很少，更不可能將資金貸放到該地區(qū)。
（三）“準入放開”后新建立的農(nóng)村金融機構，在缺乏相應政策優(yōu)惠或硬性投資“三農(nóng)”規(guī)定的情況下，也會遵循利益最大化的原則，將資金盡可能投放到具有比較優(yōu)勢的城市項目或農(nóng)村工業(yè)與服務業(yè)領域，走上新的“棄農(nóng)”之路
。
三、完善信用保險體系——中國農(nóng)村金融發(fā)展的基礎
“高風險”是農(nóng)村資金“棄農(nóng)”的最主要原因。農(nóng)村信貸的“高風險”表現(xiàn)在兩方面：一是客觀風險，又可稱為自然風險。其與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境影響大，信貸項目預期收益不確定，可抵押物少或變現(xiàn)性差，有著必然的聯(lián)系；二是主觀風險，又稱人為風險。主要源于農(nóng)民的信用觀念薄弱，償債意識差。如何轉移和分散這兩種風險可謂解決中國農(nóng)村金融抑制的關鍵所在。為此，可考慮：
（一）加大信用宣傳、增強輿論監(jiān)督，完善金融法規(guī)，切實提高農(nóng)民的信用觀念和償債意識，減少農(nóng)村信貸中的人為風險，維護農(nóng)村金融秩序。良好的信用和法制環(huán)境是農(nóng)村金融發(fā)展的基礎。其一方面有賴于政府和輿論的宣傳、教育和監(jiān)督，有賴于農(nóng)民整體素質的提高；另一方面受制于相關法律、法規(guī)的完善程度和執(zhí)法力度。信用觀念和償債意識可以是自覺形成的，也可以是被迫形成的。美、日等發(fā)達國家農(nóng)村金融之所以運行效果較好，很大程度上得益于其完善的農(nóng)村金融法律、法規(guī)體系。借鑒國外經(jīng)驗，盡快建立和完善中國的《合作金融法》、《政策金融法》、《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金補助法》、《農(nóng)業(yè)災害補償法》，并制定相應的配套規(guī)章制度和實施細則，加大執(zhí)法力度，嚴厲打擊各種逃廢金融債務的行為，是中國農(nóng)村金融進一步發(fā)展和完善的基本條件之一。
（二）構筑和完善農(nóng)村保險體系，有效分散和轉移農(nóng)村信貸的自然風險。保險是轉移和分散自然風險的最常用方式，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風險性，決定了農(nóng)村信貸保險不是商業(yè)保險能夠獨自承擔的，其需要政府、民間組織和保險公司等多方努力，協(xié)調配合，共同分擔。為此，可考慮：
1．采取政府扶持、農(nóng)民互助合作、多方投資入股、各金融機構聯(lián)合以及政策性保險與商業(yè)性保險相結合等方式, 建立多類型、多層次的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村信貸保險與再保險體系。 其保險的對象可以是借款方——農(nóng)戶或企業(yè), 也可以是貸款方——農(nóng)村金融機構。當風險發(fā)生時，投保者可及時得到相應的補償，以最大限度地轉移和分散信貸風險。
2．建立巨災風險基金。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受不可抗力因素的影響太大，如洪澇、干旱等巨災，其屬于不可保風險，需要國家建立農(nóng)業(yè)巨災風險基金，以為農(nóng)業(yè)保險提供政策支持。其資金來源主要包括：中央和地方政府財政預算撥款；無大災年份政策性農(nóng)業(yè)保險保費的結余滾存；國家用來平抑糧食市場價格而儲備的風險基金；農(nóng)業(yè)保險各種稅負優(yōu)惠的一部分等。
3．借鑒日、美等國的經(jīng)驗，設立農(nóng)業(yè)風險管理局或類似機構，統(tǒng)籌管理全國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。
（三）發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，完善農(nóng)業(yè)信貸自然風險的轉移和分散機制。期貨交易風險的不確定性本身使其具有分散和轉移風險的功能。中國目前雖已經(jīng)批準建立了三家期貨交易所，12個農(nóng)產(chǎn)品期貨交易品種。但其對分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險所起的作用甚微。究其原因很大程度是功能不完善和宣傳力度不夠，農(nóng)民對其認可程度不大。因此，拓展期貨品種，完善期貨市場的功能，加強期貨保值原理的宣傳和操作技術的培訓，引導相關農(nóng)民，尤其是農(nóng)民企業(yè)利用期貨市場規(guī)避自然風險，乃是進一步降低農(nóng)村信貸風險的重要條件。
四、相應的政策規(guī)范與扶持——中國農(nóng)村金融發(fā)展的保證
盡管“準入政策”的出臺在中國農(nóng)村金融發(fā)展上邁出了一大步，但農(nóng)村金融改革與發(fā)展的路還很長，任務還十分艱巨。特別是在貧困地區(qū)，完全靠市場，靠商業(yè)化運作是很難徹底解決農(nóng)村金融問題的。進一步拓寬農(nóng)村金融發(fā)展的深度與廣度，需要政府這只“看得見的手”來調動市場這只“看不見的手”；需要政府相應的政策扶持來減少農(nóng)村信貸的成本和風險，吸引社會閑散資金投向農(nóng)村；需要政府必要的硬性約束來直接增加農(nóng)村信貸供給，減少資金的外流。
（一）建立增加農(nóng)村資金供給的“硬性約束機制”。很多國家的經(jīng)驗表明：沒有硬約束，商業(yè)銀行是不可能對農(nóng)村金融有過多投入的。為此，一些國家制定了特別的法律法規(guī)，對金融機構支持落后地區(qū)發(fā)展提出了具體要求。其中最突出的是美國的“社區(qū)再投資法” （Community Reinvestment ACT），它要求存款機構必須為其所在社區(qū)提供信貸支持，而且其中一部分必須貸給社區(qū)的中低收入人群。泰國、印度等也有類似的規(guī)定。“社區(qū)再投資法”對平衡地區(qū)間發(fā)展差異，特別是對中低收入人群的生活改善做出了重大貢獻。2005年中國的“中央一號文件”提出了類似“社區(qū)再投資法”的要求，規(guī)定縣域內各金融機構要承擔支持“三農(nóng)”的義務，但由于沒有硬性的指標限制，這一規(guī)定形同虛設。建議有關部門及早推出適用于中國國情的類似“社區(qū)再投資法”的法律、法規(guī)，明確農(nóng)村金融機構農(nóng)村吸儲必須投資于“三農(nóng)”的既定比例，以盡可能減少農(nóng)村資金的“棄農(nóng)”問題。具體包括：
1．根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村信貸資金的缺口狀況，硬性規(guī)定農(nóng)村金融機構，每年的新增農(nóng)村存款，在扣除準備金和備付金后，要有一定比例的資金(比如20%)用于當?shù)亍?/div>
2．加強對縣域資金流動的監(jiān)測，通過差額準備金制度限制農(nóng)村金融機構系統(tǒng)內上存資金的比率，對于未完成當?shù)赝顿Y比例的金融機構資金上存，視完成比例，加提不同比率的超額準備金。
（二）建立和完善增加農(nóng)村資金供給的優(yōu)惠措施。單純的硬性約束有悖于市場經(jīng)濟運行的基本規(guī)律，操作不當極有可能進一步抑制農(nóng)村金融的發(fā)展。從國外成功的經(jīng)驗來看，硬性約束的同時均附之以相應的政策優(yōu)惠，以吸引金融機構將資金投資于既定的領域，促進農(nóng)村金融的繁榮和深化。
1．適度的財政補貼。仿照國家助學貸款財政貼息的辦法，中央和地方政府可對各類金融機構政策性支農(nóng)貸款予以財政貼息，逐步引導金融機構信貸資金向農(nóng)業(yè)領域配置。
2．實行“稅貸掛鉤”和“差別稅率”。為調動金融機構 “三農(nóng)”貸款的積極性，國家可對金融機構不同地區(qū)、不同性質的貸款實行“差別稅”政策。為此，國家明確需要政府重點扶持、一般扶持和不予扶持的農(nóng)貸項目和地區(qū)，通過相應的減免稅比例調控信貸資金的流向，促使農(nóng)村金融機構，甚至城市金融機構將資金投向“三農(nóng)”，這可謂解決農(nóng)村資金外流問題的關鍵所在。
3．擴大商業(yè)銀行支農(nóng)貸款利率的浮動幅度，用利益來驅動商業(yè)銀行加大對新農(nóng)村建設的支持力度。國際經(jīng)驗證明，農(nóng)村金融能否成功與利率政策關系極大。農(nóng)村金融業(yè)務數(shù)額小、成本高、風險大，要吸引金融機構前來投資就必須予以較高的利率。對此，許多人擔心農(nóng)民的承受能力。事實上，許多國家的經(jīng)驗表明，哪里放開了小額貸款利率，哪里的農(nóng)村金融活動就比較活躍，農(nóng)民信貸的缺口也就比較小。中國農(nóng)村高利貸的存在也證明了許多農(nóng)民對高利率的承受能力，因此，可以考慮把對五省小額貸款公司試點的利率政策，即利率上限不超過基準利率4倍，推廣到銀監(jiān)會組織的六?。▍^(qū)）試點中，摸索出經(jīng)驗后及時向全國推廣。
五、多元化運作——中國農(nóng)村金融繁榮之路
“準入政策”給農(nóng)村金融開拓了一條嶄新的多元化發(fā)展道路。其多元化的精神不僅體現(xiàn)在允許農(nóng)民創(chuàng)辦多元化的金融機構，且應根據(jù)農(nóng)村多元化的資金需求，開發(fā)多元化的金融服務產(chǎn)品。
（一）農(nóng)村金融機構多元化。要改變農(nóng)村金融供給主體不足的現(xiàn)象，應該探索建立包括政策性銀行、商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、證券、租賃、保險、擔保、農(nóng)村社會保障機構等在內的多元化金融組織機構網(wǎng)絡。其具體發(fā)展思路有兩個：一是以行政資源和市場資源重塑“政策性——合作——商業(yè)性”三層次農(nóng)村金融服務體系。明確不同性質金融機構功能和其在農(nóng)村不同經(jīng)濟發(fā)展階段的定位。農(nóng)村經(jīng)濟的脫貧起步階段，應以政策性金融為主；富裕發(fā)展階段，合作性金融更富靈活性；非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，商業(yè)性金融更富活力。二是以農(nóng)村金融需求多樣性為向導，逐步培育和形成一個有效的、競爭型、多元化金融服務體系。其包括：國有商業(yè)銀行、民營銀行、農(nóng)村信用社、商業(yè)小額貸款組織、非正規(guī)金融組織等競爭性商業(yè)金融組織和政策性金融組織兩大部分。國外經(jīng)驗表明，后者較前者更易操作，且富于效率。
（二）業(yè)務多元化。為滿足農(nóng)村金融服務多樣性的要求，各金融機構應加快金融產(chǎn)品的創(chuàng)新。一是在服務領域上,實現(xiàn)生產(chǎn)、流通、消費并舉，創(chuàng)建靈活多樣的服務品種。對效益良好的農(nóng)業(yè)企業(yè)，除提供一般流動資金貸款外，還可提供貼現(xiàn)、倉單質押貸款和國際融資等服務；對農(nóng)村的大型項目貸款，可根據(jù)風險程度，提供由政策性銀行、商業(yè)性銀行共同參與的銀團貸款；對于農(nóng)村勞動力轉移的資金需求，還可考慮設立與助學貸款相類似的“農(nóng)村勞動力創(chuàng)業(yè)貸款”，等等；二是在貸款額度上，實行小、中、大額度并重。在開辦大宗農(nóng)機具購置、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)大戶基地建設、農(nóng)田水利建設、基礎設施建設貸款的同時，開發(fā)和完善以倉單、地上作物收獲權、存欄牲畜等為抵押的農(nóng)民小額貸款業(yè)務品種。三是在貸款期限上，實行短、中、長期并存。要按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律和要求, 合理制定貸款期限, 確保農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金“ 鏈”不中斷。同時可參照按揭貸款的方法, 實行一次貸款, 分期償還。四是在風險規(guī)避上, 實行銀、民、保并聯(lián)，盡快設計出有農(nóng)業(yè)特色的農(nóng)產(chǎn)品運輸、季節(jié)價格、災害減收等保險品種，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村金融發(fā)展消災避禍，增資增效。
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