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九三學(xué)社山東省委員會(huì)
我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國(guó)。當(dāng)前正在向工業(yè)化、城市化推進(jìn)，在這一推進(jìn)的過(guò)程中，出現(xiàn)了農(nóng)地非農(nóng)化、土地征用和失地農(nóng)民等問(wèn)題。如何做到在不影響工業(yè)化、城市化進(jìn)程的前提下，妥善解決失地農(nóng)民問(wèn)題，一直是各級(jí)政府急于解決的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)我省部分地區(qū)考察調(diào)研的情況來(lái)看，目前失地農(nóng)民的就業(yè)、收入和生活水平與失地前相比較有了明顯提高，地方政府在征地補(bǔ)償安置方面的探索、做法和經(jīng)驗(yàn)值得充分肯定。但也存在一些政策問(wèn)題，帶有一定的普遍性，須引起政府的高度重視。主要問(wèn)題是：
一、征地程序不夠透明和公開，農(nóng)民參與程度低，失地農(nóng)民對(duì)當(dāng)前就業(yè)、收入和生活水平提高的可持續(xù)性以及長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)預(yù)期黯淡，期望政府盡快為他們建立社會(huì)保障制度，并為他們的就業(yè)提供更多幫助。
二、農(nóng)民的“集體” 觀念在農(nóng)村社會(huì)底層根深蒂固，“集體”應(yīng)在土地征用及補(bǔ)償安置中發(fā)揮重要作用，
但“集體”的治理結(jié)構(gòu)還不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的市場(chǎng)化、社會(huì)化的要求。
三、在國(guó)家的公權(quán)力和集體的土地所有權(quán)面前，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)正當(dāng)性和公信力缺失。我國(guó)現(xiàn)行法律體系對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的界定也還缺乏一貫性和統(tǒng)一性?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包地被征用時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)獲得補(bǔ)償，至少是與土地所有權(quán)人分割共享土地補(bǔ)償安置費(fèi)。但是，在土地征收征用過(guò)程中，我國(guó)各級(jí)土地管理部門遵行的主要是《土地管理法》。與《農(nóng)村土地承包法》的權(quán)利本位和民法傾向相比較，《土地管理法》是一部義務(wù)本位和行政法傾向的法律，突出的是國(guó)家公權(quán)力。2004年修正的《土地管理法》和1999年實(shí)施的《土地管理法實(shí)施條例》僅規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題并未涉及。相對(duì)于《農(nóng)村土地承包法》，《土地管理法》具有強(qiáng)勢(shì)地位，在一定程度上壓制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。
目前我國(guó)征地及失地農(nóng)民補(bǔ)償安置工作存在的問(wèn)題有其體制性、系統(tǒng)性原因，特別是政府職能還沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道上來(lái)，我國(guó)的地權(quán)體系還很不完善，現(xiàn)行征地制度也還不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。失地農(nóng)民是一個(gè)與我國(guó)工業(yè)化、城市化和法制化進(jìn)程關(guān)系最為密切的群體。當(dāng)前，在征地和失地農(nóng)民補(bǔ)償安置工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，有的是工作不到位造成的，有的則是體制性、系統(tǒng)性原因，還有的是社會(huì)轉(zhuǎn)型不適應(yīng)性所致。因此，實(shí)事求是、穩(wěn)妥地解決好失地農(nóng)民問(wèn)題，是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主建設(shè)的最大考驗(yàn)。為此，我們提出以下建議
一、進(jìn)一步明確征地制度改革取向。當(dāng)前，關(guān)于我國(guó)征地制度改革取向有很多說(shuō)法，如“保障農(nóng)民土地權(quán)益”、“市場(chǎng)化補(bǔ)償”、“控制征地規(guī)模”，等等。我們認(rèn)為，我國(guó)征地制度改革要立足于我國(guó)國(guó)情， 即適應(yīng)“征收征用對(duì)象是集體土地”和“城市化起飛階段”的要求，要以有利于引導(dǎo)和促進(jìn)被征地農(nóng)民“市民化”為取向深化征地制度改革。
二、促進(jìn)“集體”內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的透明性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。“集體”概念不清是當(dāng)前征地及補(bǔ)償安置工作存在突出問(wèn)題的重要根源。要把“集體”的治理結(jié)構(gòu)搞清楚，明確界定村莊、村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，增進(jìn)農(nóng)民、企業(yè)、開發(fā)商、社會(huì)中介和政府等自然人、法人、非法人團(tuán)體對(duì)“集體”的共識(shí)，使“集體”成為一個(gè)可與之交易的、穩(wěn)定的、可預(yù)期的市場(chǎng)主體、社會(huì)主體。我們認(rèn)為，可把村莊塑造成農(nóng)村土地集體所有制的組織載體，村莊應(yīng)是唯一可稱為“集體”的一個(gè)兼具市場(chǎng)性和社會(huì)性的主體。當(dāng)前，人們冠之所謂“集體經(jīng)濟(jì)組織”、“合作經(jīng)濟(jì)組織”等主體，應(yīng)從“集體”序列剝離出來(lái)，回歸其競(jìng)爭(zhēng)性、純市場(chǎng)性的經(jīng)濟(jì)組織行列，不能再冠之“集體”字樣。要促進(jìn)和提升“集體”內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的透明性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，可以沿著從易到難、循序漸進(jìn)的路線前進(jìn)。目前需要盡快做的是政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)文件的要求，按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補(bǔ)償費(fèi)在村莊集體組織內(nèi)部的分配辦法，化解農(nóng)民與“集體”在征地問(wèn)題上的矛盾和沖突。
三、全面推進(jìn)“土地?fù)Q保障”的探索和試點(diǎn)，一旦條件成熟，即推行“逢征必轉(zhuǎn)”，凡被征地農(nóng)民，自征地之日起，被征地農(nóng)民就轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。解決被征地人口的社會(huì)保障問(wèn)題，應(yīng)成為征收征用集體土地的底線和硬杠杠。實(shí)行“土地?fù)Q保障”要注意兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是被征地人口的辨識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和辨識(shí)程序；二是土地補(bǔ)償安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、分配方式以及流向社會(huì)保障基金賬戶的程序和辦法。這兩個(gè)方面，需要不斷累積實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
四、逐步實(shí)現(xiàn)土地集體制度轉(zhuǎn)型，建立土地物權(quán)體系。在土地物權(quán)體系不完善、不穩(wěn)定的情形下，就不可能有穩(wěn)定的征地制度。所以，土地集體制度的轉(zhuǎn)型和土地物權(quán)體系的建立，是我國(guó)征地制度改革的前提和產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。在集體土地之上除設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外，按法定程序還可以設(shè)立宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)。它們作為他物權(quán)的主要形式，將成為土地市場(chǎng)交易的權(quán)利載體。只有通過(guò)這些權(quán)利載體，才能籍市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)公有土地資源的優(yōu)化配置。
五、實(shí)現(xiàn)土地要素市場(chǎng)化。籍市場(chǎng)形成土地價(jià)格、發(fā)現(xiàn)土地價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)土地要素市場(chǎng)化配置的核心。我國(guó)的土地市場(chǎng)包括兩個(gè)層面：一是所謂一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)質(zhì)是土地所有權(quán)人（國(guó)家或集體）在其土地上為非所有人設(shè)立他物權(quán)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等）；二是所謂二級(jí)市場(chǎng)，實(shí)質(zhì)就是我國(guó)真正意義上的土地市場(chǎng)，是形成土地價(jià)格、發(fā)現(xiàn)土地價(jià)值的市場(chǎng)。一級(jí)土地市場(chǎng)是壟斷性的，二級(jí)土地市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)性的。
一級(jí)土地市場(chǎng)，需要政府管制。特別是國(guó)家和集體各自在什么情形下可以為非所有人設(shè)立他物權(quán)，也就是集體建設(shè)用地什么情形下可以直接入市，應(yīng)由國(guó)家法律界定。政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的管制，還體現(xiàn)在 “供地”上，即隨宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相機(jī)向二級(jí)市場(chǎng)投放土地。
二級(jí)土地市場(chǎng)，需要政府監(jiān)管。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等的交易不同于普通商品，它們是具有高度投機(jī)性和投資性的商品。
當(dāng)我國(guó)的土地物權(quán)體系建立起來(lái)，特別是土地市場(chǎng)完善以后，土地征收征用將成為一個(gè)純粹的法律問(wèn)題，是國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制下的一種土地權(quán)利交易行為。土地集體所有權(quán)雖然仍將是征收征用的對(duì)象，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等將更大范圍、更高頻率地作為土地征收征用及補(bǔ)償對(duì)象而登上舞臺(tái)。由于有了土地市場(chǎng)的參照，這時(shí)的土地征收征用當(dāng)事人的博弈空間將大幅度收縮，土地補(bǔ)償將以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行，對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題也就會(huì)迎刃而解。 |
