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2017年的《政府工作報告》中明確提出“深化政府和社會資本合作，完善相關(guān)價格、稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能‘新官不理舊賬’”。 大力推廣PPP模式，撬動社會資本特別是民營資本投資公益性項(xiàng)目,既是建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求，又是緩解財政支出壓力的重要手段，更是改進(jìn)政府公共服務(wù)的有效途徑，是充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵舉措，具有“五個有利于”的重要作用：有利于推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)；有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平；有利于轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)政府管理方式；有利于改善財政收支狀況、減輕政府債務(wù)；有利于深化國資國企改革，改善國有獨(dú)資平臺的運(yùn)營管理和法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)混合所有制發(fā)展。
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，PPP作為深化投融資改革的總要手段尤顯重要。但由于目前法律法規(guī)不夠完善，在實(shí)際操作中困難重重。
存在問題
（一）思想認(rèn)識不到位，推進(jìn)機(jī)制不完善。一是地方配套支持政策不明確，不能完全適應(yīng)PPP發(fā)展需要。二是部分地方領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人觀念沒有根本轉(zhuǎn)變，對PPP的認(rèn)識不夠全面與準(zhǔn)確。尤其是主管部門對PPP認(rèn)識不足、重視程度不夠，思想消極，不催不報。三是各部門之間不協(xié)調(diào)，未形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度機(jī)制合力推進(jìn)PPP。四是項(xiàng)目實(shí)施單位包括項(xiàng)目主管部門，對PPP模式實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏專業(yè)人員，PPP工作能力和實(shí)戰(zhàn)能力急需加強(qiáng)。
（二）前期費(fèi)用較高，財政承受能力弱。一是地方觸及財政支出責(zé)任上限。財政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》明確要求，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，這就為PPP支出責(zé)任劃出了“上限”。但目前地方PPP項(xiàng)目逐步增多，體量越來越大，有的地區(qū)已觸及“天花板”，制約了PPP項(xiàng)目的落地。比如山東省菏澤市牡丹區(qū)，經(jīng)過近3年的快速推進(jìn)，該區(qū)已落地PPP項(xiàng)目14個，財政支出責(zé)任達(dá)到45.8億元，財政承受能力接近上限，致使PPP工作放緩。
二是項(xiàng)目前期成本高。PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段需要經(jīng)過多方論證，包括編制物有所值評價報告和財政承受能力論證報告等。各級政府對PPP項(xiàng)目規(guī)范十分嚴(yán)格，均按照財金[2014]113號《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》要求，高標(biāo)準(zhǔn)聘請專業(yè)團(tuán)隊、知名專家打造高質(zhì)量項(xiàng)目，而這些機(jī)構(gòu)目前收費(fèi)普遍很高，平均每個項(xiàng)目高達(dá)100多萬，同時開展多個項(xiàng)目的前期工作，對各級財政形成巨大壓力，一定程度上影響了項(xiàng)目落地。比如山東省菏澤市成武縣垃圾焚燒發(fā)電廠工程項(xiàng)目，該項(xiàng)目立項(xiàng)、選址、可行性研究、環(huán)評等前期成本至少500萬元，出現(xiàn)選址變更成本將上升到800萬元左右，如項(xiàng)目長時間不能落地將不得不重做前期工作，造成投資打水漂。
此外，項(xiàng)目拆遷成本也是各級財政難以承受之重。如山東省菏澤市成武縣九女水庫項(xiàng)目，按照規(guī)劃，該項(xiàng)目僅征地費(fèi)用就達(dá)1.12億元，財政無力承擔(dān)。
（三）落地項(xiàng)目融資難問題突出。一是金融機(jī)構(gòu)融資門檻高。目前，銀監(jiān)會尚未對PPP貸款有明確的定義和要求，各商業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)對PPP政策理解程度不一，對項(xiàng)目貸款實(shí)行多項(xiàng)限制，有些條件過于苛刻，加大了項(xiàng)目融資難度。例如，商業(yè)銀行貸款往往要求提供貸款企業(yè)3年來的公司業(yè)績、賬務(wù)情況和審計報告等，對企業(yè)的資產(chǎn)、征信等要求很高，而PPP項(xiàng)目的貸款主體是新成立的項(xiàng)目公司，滿足不了銀行對貸款企業(yè)的各項(xiàng)要求。再如，一些PPP項(xiàng)目因自身特點(diǎn)，付費(fèi)機(jī)制采用可行性缺口補(bǔ)助的模式，但商業(yè)銀行會以項(xiàng)目收益無法覆蓋項(xiàng)目投入為由，要求政府與社會資本方簽訂政府購買服務(wù)合同，規(guī)定每年補(bǔ)貼企業(yè)金額，這與PPP模式的初衷產(chǎn)生沖突，但不配合銀行又貸不到款，政府陷入兩難境地。二是金融政策調(diào)整不及時。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類和公共服務(wù)類的項(xiàng)目多數(shù)沒有好的收益點(diǎn)，SPV公司剛成立階段擔(dān)保能力一般，也不具備足量的抵押物，一些金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目提出政府擔(dān)保、兜底之類的違規(guī)要求，違背了相關(guān)政策，影響了項(xiàng)目融資。比如，山東省菏澤市牡丹區(qū)楓葉正紅醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目，目前該項(xiàng)目建設(shè)資金還存在很大缺口，一些金融機(jī)構(gòu)對該項(xiàng)目熱情很高，但接洽以后多數(shù)提出政府平臺擔(dān)保、兜底等要求，這與相關(guān)政策產(chǎn)生沖突。三是資本市場和信用體系不完善。目前PPP項(xiàng)目融資方式比較單一，仍然以銀行貸款為主，通過資產(chǎn)證券化等方式籌集資金的比例還比較低。但目前資產(chǎn)證券化剛剛提出，處于概念炒作階段，真正落地尚需時日，金融服務(wù)有待加強(qiáng)。國家PPP基金雖然利率較低，但條件比較嚴(yán)苛，融資數(shù)額杯水車薪，無法從根本上解決問題。
（四）土地指標(biāo)剛性約束制約了PPP快速發(fā)展。土地問題是PPP項(xiàng)目落地中存在的突出問題，PPP項(xiàng)目落地過程中，土地征用過程手續(xù)復(fù)雜，一些好項(xiàng)目、大項(xiàng)目因?yàn)闆]有土地指標(biāo)不能落地。比如山東省菏澤市東明縣恒世中學(xué)項(xiàng)目，各項(xiàng)手續(xù)齊全，還是省級示范項(xiàng)目，但因土地問題，遲遲無法開工。山東省菏澤市成武縣九女水庫項(xiàng)目原本按只征收壩體占地200畝進(jìn)行前期立項(xiàng)，但根據(jù)現(xiàn)行土地政策，必須按總面積走土地申報程序，由此占用土地指標(biāo)上升為1048.5畝（壩體＋水面）。近年上級分配給該縣的土地指標(biāo)僅為200畝/年，雖經(jīng)千方百計挖潛盤活存量土地，該項(xiàng)目土地缺口仍達(dá)768畝。更為亟待完善之處表現(xiàn)在，涉及民生的PPP項(xiàng)目多為劃撥土地，PPP模式的核心又是項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營，而現(xiàn)行土地政策規(guī)定劃撥土地不準(zhǔn)商業(yè)經(jīng)營。
（五）前期程序多、手續(xù)復(fù)雜。PPP涉及多方權(quán)利義務(wù)的劃分、風(fēng)險的分擔(dān)、融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計、合同條款的確定等，程序多、手續(xù)繁雜，耗費(fèi)時間較長。從項(xiàng)目識別即發(fā)起、篩選、兩個論證，到項(xiàng)目準(zhǔn)備即組建管理架構(gòu)、編制實(shí)施方案、審核實(shí)施方案，再到項(xiàng)目采購即資格預(yù)審、編制評審采購文件、談判和簽署合同，一個PPP項(xiàng)目走完所有程序、辦完所有手續(xù)，平均需要半年。一是PPP項(xiàng)目審批周期長。PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)許可和審批涉及不同層級的多個政府部門，過程既復(fù)雜又耗時。以成武縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目立項(xiàng)、審批需要經(jīng)過上級發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃、國土等部門，立項(xiàng)最快也要半年以上。二是項(xiàng)目可研報告質(zhì)量低。部分項(xiàng)目在主管部門發(fā)起時論證準(zhǔn)備不充分，可研報告編制質(zhì)量差，不能滿足實(shí)際需要和PPP項(xiàng)目要求，需要大量的時間修改，這也是造成項(xiàng)目推進(jìn)慢的原因之一。三是項(xiàng)目談判期限長。如成武縣垃圾焚燒發(fā)電廠工程項(xiàng)目，受收費(fèi)價格一直不能達(dá)成一致、前期投入風(fēng)險大等因素影響，該項(xiàng)目的特許經(jīng)營合同從最初開始對接到最終簽訂，時間長達(dá)三個月，期間經(jīng)過多次談判、修改，才達(dá)到雙方都能接受的局面。此外，上報的資料不充分，也影響了項(xiàng)目落地。有的項(xiàng)目僅有項(xiàng)目名稱、建設(shè)內(nèi)容簡單說明、預(yù)計投資額，沒有項(xiàng)目建議書和可研材料，包括項(xiàng)目運(yùn)營周期投資成本、收益分析，PPP模式實(shí)施方案都不清楚，導(dǎo)致項(xiàng)目無法推進(jìn)。
推進(jìn)措施和建議
按照市委市政府要求，堅持問題導(dǎo)向，加快破除阻礙項(xiàng)目落地的體制機(jī)制資金障礙，全力以赴加快項(xiàng)目落地。
（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。推進(jìn)PPP模式是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須切實(shí)加組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，凝聚強(qiáng)大合力。建議建立“一個項(xiàng)目、一套班子、一名責(zé)任人、一抓到底”的項(xiàng)目幫包責(zé)任制，實(shí)行“一崗雙責(zé)”。對每個項(xiàng)目都要明確建設(shè)指揮部，地方主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮長或副指揮長，各相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人任指揮部成員，對涉及到的項(xiàng)目定期調(diào)度，定期研究，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。對已簽約的項(xiàng)目，進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)、定期通報，力爭早實(shí)施、早見效。建議政府協(xié)調(diào)發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門建立綠色通道，簡化項(xiàng)目規(guī)劃、可研報告、立項(xiàng)批復(fù)、環(huán)評安評、土地使用證等手續(xù)審批，確保PPP項(xiàng)目建設(shè)高效推進(jìn)。尤其是要加強(qiáng)與上級國土部門的協(xié)調(diào)，及時足額運(yùn)作土地指標(biāo)，確保項(xiàng)目用地。
（二）多渠道破解資金難題。一是挖掘財政支出潛能，增強(qiáng)財政承受能力，進(jìn)一步提供PPP項(xiàng)目資金支持。對項(xiàng)目前期費(fèi)用列入財政預(yù)算，給予足額保障。積極爭取上級在金融機(jī)構(gòu)參與PPP方面制定專門政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)指定符合PPP模式的信貸方式，為PPP項(xiàng)目打通融資渠道。二是完善項(xiàng)目融資的金融服務(wù)體系，積極吸引和整合包括銀行、證券、保險、信托、社保基金這些投資的金融資源，構(gòu)建涵蓋股權(quán)投資、信貸、擔(dān)保、保險的多層次的PPP融資市場。三是加大政策爭取力度。中央出臺了許多PPP項(xiàng)目扶持政策，許多省也設(shè)立了PPP發(fā)展基金，制定了以獎代補(bǔ)政策，采取股權(quán)、債權(quán)或股權(quán)債權(quán)組合等方式支持PPP工作開展。對于這些政策，加大研究爭取，搞好對接。四是設(shè)立市級PPP發(fā)展基金，抓緊研究制定市級PPP基金設(shè)立方案，籌備設(shè)立PPP發(fā)展基金，加快形成多元化、可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金投入渠道。
（三）強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管。完善政府參與PPP項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)管機(jī)制，健全科學(xué)合理的定價機(jī)制、調(diào)價機(jī)制、風(fēng)險防控機(jī)制，既要防止PPP項(xiàng)目產(chǎn)生暴利，又要保證社會資本的合理收益。規(guī)范政府與社會資本合作，一律不準(zhǔn)向社會資本承諾保底收益或回購本金，杜絕固定回報和變相融資安排，超出財政承受能力的一票否決。加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息公開，及時披露項(xiàng)目實(shí)施方案、招標(biāo)投標(biāo)、采購文件、項(xiàng)目合同、工程進(jìn)展、運(yùn)營績效等相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，維護(hù)公共利益。
（四）強(qiáng)化督導(dǎo)考核。堅持問題導(dǎo)向，對已簽約的項(xiàng)目，進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)，由上級財政部門對接所屬下級財政部門對項(xiàng)目實(shí)施全面督導(dǎo)，由上級行業(yè)主管部門對接所屬下級行業(yè)主管部門實(shí)施分領(lǐng)域督導(dǎo)，由各級財政部門會同相應(yīng)各級部門對PPP項(xiàng)目情況進(jìn)行實(shí)地督導(dǎo)，促進(jìn)項(xiàng)目早實(shí)施、早見效。完善考核辦法，完善PPP項(xiàng)目跟蹤考核機(jī)制，定期發(fā)布《PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況通報》，通報項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和完成投資等情況。對項(xiàng)目進(jìn)度緩慢或遲遲不見進(jìn)度的項(xiàng)目，對項(xiàng)目所在地區(qū)主要負(fù)責(zé)人或主管單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，促進(jìn)項(xiàng)目盡快落地實(shí)施。
（作者系菏澤政府投融資管理中心ppp項(xiàng)目管理科副科長、九三學(xué)社菏澤社員 袁博） |
