（2009年5月）
王 隨 蓮
我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地問(wèn)題一直是“三農(nóng)” 問(wèn)題的核心。中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出,“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。這個(gè)《決定》的出臺(tái)順應(yīng)了歷史的要求，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)都具有積極的促進(jìn)作用。
我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)從探索、提出、試點(diǎn)到現(xiàn)在的制度化運(yùn)行已經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，這個(gè)歷程大致可分為三個(gè)階段。第一階段為改革開(kāi)放初期至八十年代末期，是土地流轉(zhuǎn)的萌芽階段，在這一階段從制度層面上土地流轉(zhuǎn)是被禁止的。這些流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自發(fā)形成的，因而也都是隱蔽的、非法的，流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直很低。第二階段為八十年代末期到2005年初，這一階段是土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)階段。1988年4月七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議對(duì)憲法進(jìn)行修改，正式確立了土地流轉(zhuǎn)的合法性。第三階段以2005年3月1日農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》為標(biāo)志，使得土地流轉(zhuǎn)正式進(jìn)入了規(guī)范化和制度化階段。分析我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程，我們認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)雖然在多個(gè)地方進(jìn)行了試點(diǎn)，并取得了較好的效果，但總體而言土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施還只限于部分地區(qū)，在全國(guó)大規(guī)模開(kāi)展的時(shí)間還比較短。土地流轉(zhuǎn)政策本身是否合理完善，這個(gè)政策在執(zhí)行過(guò)程中將會(huì)遇到哪些現(xiàn)實(shí)的和隱性的社會(huì)問(wèn)題的挑戰(zhàn)，如何建立與土地流轉(zhuǎn)政策具體配套的法規(guī)細(xì)則等，這些都需要我們加以關(guān)注和研究。因此，我們不僅要認(rèn)真總結(jié)以往土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，而且更要重視對(duì)已經(jīng)顯現(xiàn)或有可能出現(xiàn)的潛在問(wèn)題進(jìn)行充分調(diào)研，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)提出應(yīng)對(duì)的策略和措施。
前一階段，我們就土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題在我省進(jìn)行了調(diào)研。從我省的情況來(lái)看，自土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施以來(lái)，政府加強(qiáng)了政策引導(dǎo)和服務(wù)，有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，為加速新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。目前全省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積514.6萬(wàn)畝，占農(nóng)戶承包地面積的5.7%，涉及農(nóng)戶152.6萬(wàn)戶，占家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶總數(shù)的7.9%。我省棗莊市山亭區(qū)徐莊土地合作社是我省首家土地流轉(zhuǎn)合作社，山亭區(qū)政府通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)防范、矛盾協(xié)調(diào)、收益分配等機(jī)制和依法有序、政府引導(dǎo)、試點(diǎn)先行等原則，確保了合作社規(guī)范和健康發(fā)展，其流轉(zhuǎn)土地面積占耕地總面積已達(dá)17%。通過(guò)調(diào)研，我們認(rèn)為在土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施的過(guò)程中，需要認(rèn)真研究和處理好以下幾個(gè)關(guān)系是十分必要而又迫切的，即國(guó)家政策的普遍性和地方政策特殊性的關(guān)系、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保障的關(guān)系、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的關(guān)系、土地流轉(zhuǎn)與耕地保護(hù)的關(guān)系。在處理上述幾個(gè)關(guān)系的過(guò)程中，就存在著一些不容忽視的問(wèn)題，而且是當(dāng)前在全國(guó)具有普遍性而又沒(méi)有引起足夠重視的問(wèn)題，在以下幾個(gè)方面應(yīng)該引起注意。
一、土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施應(yīng)注意各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的空間差異性和區(qū)位特征
我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在空間上分布很不均衡，東、中、西部地區(qū)存在顯著的差異。同時(shí)，我國(guó)東、中、西部地區(qū)的自然地理環(huán)境也存在較大差異，具有明顯的區(qū)位特征。土地流轉(zhuǎn)在試點(diǎn)階段雖然選擇了不同的地區(qū)，但是各地的情況具有很大的差別，因此土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施的過(guò)程中都會(huì)因這些空間差異和區(qū)位差別而帶來(lái)一些新問(wèn)題，必須引起我們足夠的重視。
二、注意土地流轉(zhuǎn)中對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)要兼顧短期利益和長(zhǎng)期利益
土地流轉(zhuǎn)雖然要求遵循自愿的原則，但在廣大的農(nóng)村地區(qū)要真正做到自愿、公平、合理并不是一件容易的事情。農(nóng)民由于知識(shí)能力的欠缺，信息不對(duì)稱，往往在利益博弈中處于弱勢(shì)。在規(guī)范、健全的運(yùn)作體制尚未形成以前，大量集體土地流轉(zhuǎn)入市，其價(jià)格往往偏低，加之部分農(nóng)民土地變現(xiàn)迫切，以較低價(jià)格將土地流轉(zhuǎn)出去而使得自身利益受損。尤其是土地流轉(zhuǎn)的期限長(zhǎng)、標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民的長(zhǎng)期利益如何保障就是一個(gè)需要解決的問(wèn)題。另外，考慮物價(jià)上漲因素，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益如何相應(yīng)的提高，取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)等政策的落實(shí)，國(guó)家新的惠民政策的出臺(tái)，切實(shí)保證農(nóng)民真正收益，都是需要認(rèn)真研究的課題。
三、注意農(nóng)村由于土地分配不均和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不暢，有可能成為新的社會(huì)不穩(wěn)定因素
根據(jù)農(nóng)村土地承包法，耕地的承包期是三十年，這期間家庭人口變化比較大，由于土地承包年限和規(guī)定所造成的農(nóng)戶中“人多地少”或者“地多人少”的情況比較普遍，由于耕地貯備不足，因婚娶和出生而增加的人口難以分到耕地，土地分配不均勢(shì)必造成貧富差距加大。對(duì)于“地多人少”的家庭，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和務(wù)工可獲得雙份的收益，而對(duì)于“人多地少”的家庭，則存在明顯不公平。同時(shí)，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，將使大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力脫離土地勞作，過(guò)剩的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在當(dāng)前金融危機(jī)影響日深的情況下，將帶來(lái)很大的就業(yè)壓力。如果不能很好的處理這些問(wèn)題，就有可能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)不穩(wěn)定因素。
四、注意土地流轉(zhuǎn)中耕地的變相流失問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求的增加，耕地的數(shù)量和質(zhì)量已呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中雖然提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地用途，眾所周知，當(dāng)前種地收益有限，因此流轉(zhuǎn)的耕地不僅是經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，也往往都伴隨著耕地用途的改變。隨著城市化的快速發(fā)展，城區(qū)土地與城郊農(nóng)村用地的界限都在不斷變化，大量城市商業(yè)性用地也以各種名義非法侵占農(nóng)用耕地，變相轉(zhuǎn)變土地的性質(zhì)和用途。同時(shí)，一些地方政府在簽訂土地包租合同時(shí)，并沒(méi)有具體規(guī)范商家的土地用途，造成耕地變相流失。
針對(duì)上述問(wèn)題，特提出以下建議：
一、在土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施中，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)和服務(wù)
一是要因地制宜制定適合本地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則， 對(duì)土地流轉(zhuǎn)切忌“一刀切”，一哄而上，各地區(qū)應(yīng)制定相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)配套措施和實(shí)施辦法；二是完善土地流轉(zhuǎn)的政策體系，制定相關(guān)法規(guī)和細(xì)則，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的審批程序和權(quán)限，體現(xiàn)公平、公開(kāi)、公正的原則；三是加快構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系，設(shè)立最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育和培訓(xùn)就業(yè)、法律援助等一系列保障，并加大國(guó)家對(duì)這一群體社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付；四是積極探索對(duì)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)方式，積極建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺(tái)；五是探索“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的土地再分配方式，解決目前無(wú)地農(nóng)民問(wèn)題。
二、建立收益分配機(jī)制，確保農(nóng)民短期利益和長(zhǎng)期利益
一是建立合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估體系；二是建立合理的收益分配機(jī)制、收益遞增機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，適當(dāng)提高農(nóng)民收益分配比例，兼顧積累金和風(fēng)險(xiǎn)基金比例；三是對(duì)流轉(zhuǎn)期限過(guò)長(zhǎng)、流轉(zhuǎn)價(jià)格明顯偏低的土地流轉(zhuǎn)，按照不同類型進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
三、采取多種措施，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題
一是對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)做好農(nóng)村工業(yè)的升級(jí)工作,有規(guī)劃、有步驟地發(fā)展一批小城鎮(zhèn)，以經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益的提高擴(kuò)展就業(yè)崗位，加速農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。中、西部地區(qū)要抓住國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)的契機(jī)，加快中小企業(yè)的發(fā)展，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和勞務(wù)輸出等途徑，來(lái)推進(jìn)西部農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；二是對(duì)農(nóng)民開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)教育，要結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和定位，注重對(duì)技能的培訓(xùn)；三是建立統(tǒng)一規(guī)范有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)，開(kāi)展有計(jì)劃、有組織的勞務(wù)輸出，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移；四是要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步解決農(nóng)產(chǎn)品的深加工、精加工問(wèn)題，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，就地吸收部分剩余勞動(dòng)力就業(yè)。
四、加大耕地保護(hù)的力度，完善監(jiān)督機(jī)制
一是規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)， 配套制定法律法規(guī)，加強(qiáng)制度化管理，特別警惕某些地方政府官員和利益集團(tuán)，借土地流轉(zhuǎn)之名行占用耕地之實(shí)；二是完善土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督機(jī)制：（1）必須遵循《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》等法律法規(guī)，嚴(yán)格約束集體權(quán)力的肆意擴(kuò)大，嚴(yán)禁采用任何行政命令的方式去干涉土地流轉(zhuǎn)，堅(jiān)決杜絕層層克扣農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象；（2）土地的市場(chǎng)化運(yùn)作中，農(nóng)民要有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)；（3）建立專門機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督職能。三是對(duì)于基本農(nóng)田的土地流轉(zhuǎn)，制定嚴(yán)格的審批權(quán)限、操作規(guī)范和檢查機(jī)制。
農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，農(nóng)村才能發(fā)展。而農(nóng)業(yè)增效需要土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，須靠土地流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)有效的土地流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，在土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施中，要切實(shí)考慮農(nóng)民的利益，要不斷建立和健全各項(xiàng)制度，從制度上保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯。
（此文是九三學(xué)社山東省委主委、山東省副省長(zhǎng)王隨蓮在九三學(xué)社中央十二屆七次常委會(huì)議的發(fā)言）
