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山東萬橋律師事務(wù)所律師、九三學(xué)社青島社員段超說：
隨著城市建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)和人們法律意識的不斷增強(qiáng)，因拆遷所引發(fā)的矛盾也日趨突出，2001年6月13日國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》就顯得越來越不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，尤其是《物權(quán)法》生效后，該條例更加受到多方面的質(zhì)疑。在此情況下，2010年1月29日國務(wù)院法制辦公室公布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）并公開征求廣大民眾的意見，確實(shí)是非常必要的。現(xiàn)結(jié)合平時(shí)工作中接觸到的一些實(shí)際問題，對該《征求意見稿》提出如下完善建議：
一、建議將城中村的改造納入適用范圍。
隨著城市的擴(kuò)張，原有的村莊被城市化的現(xiàn)象非常普遍。在被城市化的過程中，一般的做法是：按照規(guī)定的條件和程序，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，原村民整體農(nóng)轉(zhuǎn)非，同時(shí)村里原集體所有的土地也被確定征歸國有，但征用的手續(xù)卻沒有同時(shí)辦理，通常是等到要進(jìn)行開發(fā)建設(shè)時(shí)，才將征收和土地出讓程序一并辦理。在此情況下，一旦決定以舊村改造形成實(shí)施開發(fā)建設(shè)，就會出現(xiàn)政府部門關(guān)于土地已經(jīng)確定征歸國有的批文，與土地管理部門關(guān)于土地仍然是集體所有的地籍檔案不一致的局面，繼而在土地歸屬方面就產(chǎn)生了理解上的不一。由于舊村改造同樣涉及對地上房屋的拆遷補(bǔ)償問題，而原來的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》以及配套的法規(guī)、規(guī)章僅適用于對城市國有土地上房屋的拆遷補(bǔ)償，如此當(dāng)舊村改造產(chǎn)生房屋拆遷補(bǔ)償糾紛時(shí)，就面臨無法可依的局面，現(xiàn)實(shí)地影響到糾紛的及時(shí)解決和開發(fā)建設(shè)的進(jìn)程。
一個(gè)不爭的事實(shí)是：以土地捆綁方式進(jìn)行舊村改造，已經(jīng)成為當(dāng)前眾多城市進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)當(dāng)中非常普遍也非常重要的一部分，由此引發(fā)的拆遷安置補(bǔ)償糾紛亦成為突出的矛盾甚至構(gòu)成群體上訪的重要部分。在此情況下，對城中村土地歸屬進(jìn)行界定并將對其改造納入本條例適用范圍，就顯得必要和緊迫。
二、建議對《征求意見稿》第十二條中的“無重大爭議”取消或者對其含義進(jìn)行界定。
“重大爭議”的概念本身非常模糊，實(shí)踐中不好把握，并且容易給判斷人員或者有關(guān)部門留下任意解釋的空間，這是作為法律概念應(yīng)當(dāng)避免的。鑒于本條旨在征求被征收人、公眾和專家的意見，建議考慮以否定人員的一定比例的方式予以取代，若堅(jiān)持使用“重大爭議”的概念，則建議對其含義進(jìn)行界定。
三、建議對《征求意見稿》第十二條中的“由縣級以上地方人民政府報(bào)請上一級人民政府裁決后，作出房屋征收決定”之表述進(jìn)行修改。
本條主要是為了體現(xiàn)“決策民主”的原則而設(shè)定的程序，按理講報(bào)請上一級人民政府裁決后，存在被支持和不被支持兩種可能，但是原表述卻給人一種裁決只有支持征收決定的結(jié)果的感覺，進(jìn)而會產(chǎn)生這樣的程序只是走形式的認(rèn)識。鑒于此，建議將后部分“作出房屋征收決定”取消，直接表述為“由縣級以上地方人民政府報(bào)請上一級人民政府裁決”即可。
另外，鑒于這是新增加的程序，為便于操作，建議增加報(bào)請程序、參加裁決當(dāng)事人、裁決期限、裁決是否終局等方面的內(nèi)容。
四、建議對《征求意見稿》第十三條中的“被征收人”之概念進(jìn)行界定。
實(shí)踐中，常常存在一房共有、一人擁有多房、產(chǎn)權(quán)人和使用人不一致、被征收房屋面積存在巨大差異等現(xiàn)象，如此在行使表決權(quán)時(shí)就會出現(xiàn)以何標(biāo)準(zhǔn)確定表決權(quán)的問題，比如是按照人數(shù)還是產(chǎn)權(quán)面積等。如果這一問題不確定，勢必影響該條中“90%”比例的確定，因此有必要進(jìn)行界定。
五、建議對《征求意見稿》第十六條中關(guān)于依法保護(hù)抵押權(quán)人的合法權(quán)益的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。
按照《物權(quán)法》的規(guī)定，抵押權(quán)是擔(dān)保物權(quán)的一種，對抵押權(quán)人享有抵押權(quán)的房屋進(jìn)行征收，不僅是依法保護(hù)問題，應(yīng)當(dāng)還有尊重其意思表示的內(nèi)涵。因此，在決定是否征收前，應(yīng)當(dāng)考慮征求他們的意見，賦予其與產(chǎn)權(quán)人同等的申請復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。
六、建議對《征求意見稿》第十九條第2款中的享有回遷權(quán)利的對象進(jìn)行擴(kuò)大。
被征收的房屋不僅僅是危舊房，原表述限制在危舊房，有歧視傾向，也與第四條規(guī)定的“補(bǔ)償公平”原則不符。
七、建議對《征求意見稿》第二十條中評估機(jī)構(gòu)的確定程序進(jìn)行細(xì)化。
實(shí)踐中，由于被征收人數(shù)量多，常常出現(xiàn)無法協(xié)商或者雖然選擇抽簽但是究竟如何實(shí)施的問題，比如一個(gè)評估機(jī)構(gòu)到底事先給其制作多少個(gè)備選簽才能體現(xiàn)公平等，如此就需要對有關(guān)程序進(jìn)行明確。
八、建議對《征求意見稿》第二十四條中關(guān)于被征收人不配合、不確認(rèn)之情況如何處理進(jìn)行補(bǔ)充。
實(shí)踐中，常常出現(xiàn)被征收人出于多得補(bǔ)償利益等考慮，對調(diào)查工作不配合或者盡管調(diào)查結(jié)果符合實(shí)際但其就是拒絕確認(rèn)的情況。既然條例將被征收人對調(diào)查結(jié)果的確認(rèn)作為一個(gè)必要條件，在出現(xiàn)前述情況下，就需要有相應(yīng)的解決辦法。為此，建議：當(dāng)出現(xiàn)前述情況時(shí)，就可以征收部門調(diào)查取得的證據(jù)材料為準(zhǔn)。
九、建議對《征求意見稿》第二十八條第1款中增加“被征收房屋所有權(quán)存在爭議”的表述。
實(shí)踐中，被征收房屋不僅會出現(xiàn)該條第1款中已列舉的“在補(bǔ)償方案規(guī)定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的”之兩種情況，因繼承、贈(zèng)與、買賣、互換等原因，實(shí)際還存在不少產(chǎn)權(quán)方面的糾紛，因此有必要增加。
十、建議對《征求意見稿》第四十條第5款增加違反應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的內(nèi)容。
本款僅對建設(shè)單位、受委托實(shí)施拆遷的單位不得實(shí)施的行為進(jìn)行了規(guī)定，但是缺乏相應(yīng)的懲罰措施，作為法律條文是不完善的，難以起到制約作用，因此應(yīng)當(dāng)增加。
十一、建議增加公布、公告的方式。
《征求意見稿》多處規(guī)定了公布、公告程序，但是對有關(guān)地點(diǎn)、媒介等方式缺乏規(guī)定，這使得這些程序缺乏可操作性，實(shí)踐中也易帶來潛在的爭議甚至糾紛，因此應(yīng)當(dāng)考慮增加。
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