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山東財(cái)政學(xué)院金融學(xué)院副教授、九三學(xué)社社員鄒欣說(shuō)：
在充分調(diào)查、學(xué)術(shù)討論和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，銀監(jiān)會(huì)于2006年12月22日發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新意見(jiàn)》），提出了“低門(mén)檻、嚴(yán)監(jiān)管；先試點(diǎn)、后推開(kāi)；增機(jī)構(gòu)、廣覆蓋；拓功能、強(qiáng)服務(wù)”的農(nóng)村金融“準(zhǔn)入放開(kāi)”原則，但對(duì)于“準(zhǔn)入放開(kāi)”能否促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村金融的繁榮和改變目前農(nóng)村普遍存在的嚴(yán)重信貸供求失衡狀況，理論界卻眾所紛紜。
長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村金融業(yè)一直是國(guó)家壟斷，民營(yíng)資本很難進(jìn)入?！缎乱庖?jiàn)》提出的“準(zhǔn)入放開(kāi)政策”開(kāi)拓了民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的一條新渠道。“準(zhǔn)入政策”的“低門(mén)檻”，尤其是對(duì)設(shè)置村鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本和人員要求的降低，可在一定程度上吸引民間閑散資金投資于村鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村金融的“特質(zhì)性”使“準(zhǔn)入放開(kāi)”后村鎮(zhèn)民間金融機(jī)構(gòu)具有相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)。
與城市金融相比，農(nóng)村金融具有較強(qiáng)的“特質(zhì)”。主要表現(xiàn)為：高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益；信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)；非生產(chǎn)性小額借貸比重較大。農(nóng)村金融的上述特征使民間金融機(jī)構(gòu)，尤其是村鎮(zhèn)互助性金融機(jī)構(gòu)與正規(guī)的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)相比具有較強(qiáng)的規(guī)模和成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。其可憑借其相近的居住地域、生產(chǎn)、生活和貿(mào)易聯(lián)系，以及文化環(huán)境優(yōu)勢(shì)最大限度地減少“信息不對(duì)稱(chēng)”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，增強(qiáng)抵押物的有效性，從而減少信貸成本與風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村金融的“準(zhǔn)入放開(kāi)”為此類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了廣闊的空間，從而可在一定程度上促進(jìn)農(nóng)村民間金融的發(fā)展。從中國(guó)人民銀行在五省試點(diǎn)的“只貸不存”小額貸款公司來(lái)看，民間資本對(duì)進(jìn)入金融業(yè)有極大的熱情和潛力。
但現(xiàn)實(shí)情況中，中國(guó)農(nóng)村金融存在的問(wèn)題卻很難僅僅通過(guò)“準(zhǔn)入放開(kāi)”解決。金融網(wǎng)點(diǎn)少，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和資金的“逐利棄農(nóng)”是中國(guó)農(nóng)村金融抑制的主要表現(xiàn)，也是導(dǎo)致農(nóng)村信貸資金供不應(yīng)求的主要原因。網(wǎng)點(diǎn)的匱乏可在一定程度上通過(guò)“準(zhǔn)入放開(kāi)”后民間金融的發(fā)展予以彌補(bǔ)，而資金的“逐利棄農(nóng)”卻很難通過(guò)“準(zhǔn)入放開(kāi)”予以解決。
資金的“逐利棄農(nóng)”是金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化運(yùn)作的必然結(jié)果。金融是通過(guò)資金的融通、流動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值的一種活動(dòng)，只要是金融組織，就要講風(fēng)險(xiǎn)和收益的匹配，就要講回報(bào)，資金就要從回報(bào)低的地方流向回報(bào)高的地方。農(nóng)村資金的外流源于農(nóng)村金融上述特征所導(dǎo)致的“兩高一低”。“準(zhǔn)入放開(kāi)”僅僅放松了投資主體和注冊(cè)資本金額的限制，并未提供相應(yīng)的減少成本、增加收益、降低風(fēng)險(xiǎn)的措施。
“高風(fēng)險(xiǎn)”是農(nóng)村資金“棄農(nóng)”的最主要原因。農(nóng)村信貸的“高風(fēng)險(xiǎn)”表現(xiàn)在兩方面：一是客觀風(fēng)險(xiǎn)，又可稱(chēng)為自然風(fēng)險(xiǎn)。其與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境影響大，信貸項(xiàng)目預(yù)期收益不確定，可抵押物少或變現(xiàn)性差，有著必然的聯(lián)系；二是主觀風(fēng)險(xiǎn)，又稱(chēng)人為風(fēng)險(xiǎn)。主要源于農(nóng)民的信用觀念薄弱，償債意識(shí)差。如何轉(zhuǎn)移和分散這兩種風(fēng)險(xiǎn)可謂解決中國(guó)農(nóng)村金融抑制的關(guān)鍵所在。
為此，建議采取以下措施作為“準(zhǔn)入放開(kāi)”的有效補(bǔ)充措施：
?。ㄒ唬┘哟笮庞眯麄?、增強(qiáng)輿論監(jiān)督，完善金融法規(guī)，切實(shí)提高農(nóng)民的信用觀念和償債意識(shí)，減少農(nóng)村信貸中的人為風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村金融秩序。良好的信用和法制環(huán)境是農(nóng)村金融發(fā)展的基礎(chǔ)。其一方面有賴(lài)于政府和輿論的宣傳、教育和監(jiān)督，有賴(lài)于農(nóng)民整體素質(zhì)的提高；另一方面受制于相關(guān)法律、法規(guī)的完善程度和執(zhí)法力度。信用觀念和償債意識(shí)可以是自覺(jué)形成的，也可以是被迫形成的。美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村金融之所以運(yùn)行效果較好，很大程度上得益于其完善的農(nóng)村金融法律、法規(guī)體系。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，盡快建立和完善中國(guó)的《合作金融法》、《政策金融法》、《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金補(bǔ)助法》、《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，并制定相應(yīng)的配套規(guī)章制度和實(shí)施細(xì)則，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊各種逃廢金融債務(wù)的行為，是中國(guó)農(nóng)村金融進(jìn)一步發(fā)展和完善的基本條件之一。
（二）構(gòu)筑和完善農(nóng)村保險(xiǎn)體系，有效分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)村信貸的自然風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)是轉(zhuǎn)移和分散自然風(fēng)險(xiǎn)的最常用方式，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性，決定了農(nóng)村信貸保險(xiǎn)不是商業(yè)保險(xiǎn)能夠獨(dú)自承擔(dān)的，其需要政府、民間組織和保險(xiǎn)公司等多方努力，協(xié)調(diào)配合，共同分擔(dān)。為此，可考慮：
1．采取政府扶持、農(nóng)民互助合作、多方投資入股、各金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合以及政策性保險(xiǎn)與商業(yè)性保險(xiǎn)相結(jié)合等方式, 建立多類(lèi)型、多層次的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村信貸保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)體系。 其保險(xiǎn)的對(duì)象可以是借款方——農(nóng)戶或企業(yè), 也可以是貸款方——農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，投保者可及時(shí)得到相應(yīng)的補(bǔ)償，以最大限度地轉(zhuǎn)移和分散信貸風(fēng)險(xiǎn)。
2．建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受不可抗力因素的影響太大，如洪澇、干旱等巨災(zāi)，其屬于不可保風(fēng)險(xiǎn)，需要國(guó)家建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，以為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供政策支持。其資金來(lái)源主要包括：中央和地方政府財(cái)政預(yù)算撥款；無(wú)大災(zāi)年份政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的結(jié)余滾存；國(guó)家用來(lái)平抑糧食市場(chǎng)價(jià)格而儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)基金；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各種稅負(fù)優(yōu)惠的一部分等。
3．借鑒日、美等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局或類(lèi)似機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。
?。ㄈ┌l(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)，完善農(nóng)業(yè)信貸自然風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和分散機(jī)制。期貨交易風(fēng)險(xiǎn)的不確定性本身使其具有分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的功能。中國(guó)目前雖已經(jīng)批準(zhǔn)建立了三家期貨交易所，12個(gè)農(nóng)產(chǎn)品期貨交易品種。但其對(duì)分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)所起的作用甚微。究其原因很大程度是功能不完善和宣傳力度不夠，農(nóng)民對(duì)其認(rèn)可程度不大。因此，拓展期貨品種，完善期貨市場(chǎng)的功能，加強(qiáng)期貨保值原理的宣傳和操作技術(shù)的培訓(xùn)，引導(dǎo)相關(guān)農(nóng)民，尤其是農(nóng)民企業(yè)利用期貨市場(chǎng)規(guī)避自然風(fēng)險(xiǎn)，乃是進(jìn)一步降低農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)的重要條件。
（四）相應(yīng)的政策規(guī)范與扶持是中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的保證。盡管“準(zhǔn)入政策”的出臺(tái)在中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展上邁出了一大步，但農(nóng)村金融改革與發(fā)展的路還很長(zhǎng)，任務(wù)還十分艱巨。特別是在貧困地區(qū)，完全靠市場(chǎng)，靠商業(yè)化運(yùn)作是很難徹底解決農(nóng)村金融問(wèn)題的。進(jìn)一步拓寬農(nóng)村金融發(fā)展的深度與廣度，需要政府這只“看得見(jiàn)的手”來(lái)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”；需要政府相應(yīng)的政策扶持來(lái)減少農(nóng)村信貸的成本和風(fēng)險(xiǎn)，吸引社會(huì)閑散資金投向農(nóng)村；需要政府必要的硬性約束來(lái)直接增加農(nóng)村信貸供給，減少資金的外流。
1、建立增加農(nóng)村資金供給的“硬性約束機(jī)制”。很多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明：沒(méi)有硬約束，商業(yè)銀行是不可能對(duì)農(nóng)村金融有過(guò)多投入的。為此，一些國(guó)家制定了特別的法律法規(guī)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持落后地區(qū)發(fā)展提出了具體要求。其中最突出的是美國(guó)的“社區(qū)再投資法” （Community Reinvestment ACT），它要求存款機(jī)構(gòu)必須為其所在社區(qū)提供信貸支持，而且其中一部分必須貸給社區(qū)的中低收入人群。泰國(guó)、印度等也有類(lèi)似的規(guī)定。“社區(qū)再投資法”對(duì)平衡地區(qū)間發(fā)展差異，特別是對(duì)中低收入人群的生活改善做出了重大貢獻(xiàn)。2005年中國(guó)的“中央一號(hào)文件”提出了類(lèi)似“社區(qū)再投資法”的要求，規(guī)定縣域內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)要承擔(dān)支持“三農(nóng)”的義務(wù)，但由于沒(méi)有硬性的指標(biāo)限制，這一規(guī)定形同虛設(shè)。建議有關(guān)部門(mén)及早推出適用于中國(guó)國(guó)情的類(lèi)似“社區(qū)再投資法”的法律、法規(guī)，明確農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村吸儲(chǔ)必須投資于“三農(nóng)”的既定比例，以盡可能減少農(nóng)村資金的“棄農(nóng)”問(wèn)題。具體包括：
⑴根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村信貸資金的缺口狀況，硬性規(guī)定農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，每年的新增農(nóng)村存款，在扣除準(zhǔn)備金和備付金后，要有一定比例的資金(比如20%)用于當(dāng)?shù)亍?/div>
?、萍訌?qiáng)對(duì)縣域資金流動(dòng)的監(jiān)測(cè)，通過(guò)差額準(zhǔn)備金制度限制農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)上存資金的比率，對(duì)于未完成當(dāng)?shù)赝顿Y比例的金融機(jī)構(gòu)資金上存，視完成比例，加提不同比率的超額準(zhǔn)備金。
2、建立和完善增加農(nóng)村資金供給的優(yōu)惠措施。單純的硬性約束有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律，操作不當(dāng)極有可能進(jìn)一步抑制農(nóng)村金融的發(fā)展。從國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，硬性約束的同時(shí)均附之以相應(yīng)的政策優(yōu)惠，以吸引金融機(jī)構(gòu)將資金投資于既定的領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)村金融的繁榮和深化。
⑴適度的財(cái)政補(bǔ)貼。仿照國(guó)家助學(xué)貸款財(cái)政貼息的辦法，中央和地方政府可對(duì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)政策性支農(nóng)貸款予以財(cái)政貼息，逐步引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)信貸資金向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域配置。
?、茖?shí)行“稅貸掛鉤”和“差別稅率”。為調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu) “三農(nóng)”貸款的積極性，國(guó)家可對(duì)金融機(jī)構(gòu)不同地區(qū)、不同性質(zhì)的貸款實(shí)行“差別稅”政策。為此，國(guó)家明確需要政府重點(diǎn)扶持、一般扶持和不予扶持的農(nóng)貸項(xiàng)目和地區(qū)，通過(guò)相應(yīng)的減免稅比例調(diào)控信貸資金的流向，促使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，甚至城市金融機(jī)構(gòu)將資金投向“三農(nóng)”，這可謂解決農(nóng)村資金外流問(wèn)題的關(guān)鍵所在。
?、菙U(kuò)大商業(yè)銀行支農(nóng)貸款利率的浮動(dòng)幅度，用利益來(lái)驅(qū)動(dòng)商業(yè)銀行加大對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的支持力度。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)村金融能否成功與利率政策關(guān)系極大。農(nóng)村金融業(yè)務(wù)數(shù)額小、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，要吸引金融機(jī)構(gòu)前來(lái)投資就必須予以較高的利率。對(duì)此，許多人擔(dān)心農(nóng)民的承受能力。事實(shí)上，許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，哪里放開(kāi)了小額貸款利率，哪里的農(nóng)村金融活動(dòng)就比較活躍，農(nóng)民信貸的缺口也就比較小。中國(guó)農(nóng)村高利貸的存在也證明了許多農(nóng)民對(duì)高利率的承受能力，因此，可以考慮把對(duì)五省小額貸款公司試點(diǎn)的利率政策，即利率上限不超過(guò)基準(zhǔn)利率4倍，推廣到銀監(jiān)會(huì)組織的六?。▍^(qū)）試點(diǎn)中，摸索出經(jīng)驗(yàn)后及時(shí)向全國(guó)推廣。
?。ㄎ澹?ldquo;準(zhǔn)入政策”給農(nóng)村金融開(kāi)拓了一條嶄新的多元化發(fā)展道路。其多元化的精神不僅體現(xiàn)在允許農(nóng)民創(chuàng)辦多元化的金融機(jī)構(gòu)，且應(yīng)根據(jù)農(nóng)村多元化的資金需求，開(kāi)發(fā)多元化的金融服務(wù)產(chǎn)品。
1、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多元化。要改變農(nóng)村金融供給主體不足的現(xiàn)象，應(yīng)該探索建立包括政策性銀行、商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、證券、租賃、保險(xiǎn)、擔(dān)保、農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的多元化金融組織機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。其具體發(fā)展思路有兩個(gè)：一是以行政資源和市場(chǎng)資源重塑“政策性——合作——商業(yè)性”三層次農(nóng)村金融服務(wù)體系。明確不同性質(zhì)金融機(jī)構(gòu)功能和其在農(nóng)村不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的定位。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的脫貧起步階段，應(yīng)以政策性金融為主；富裕發(fā)展階段，合作性金融更富靈活性；非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，商業(yè)性金融更富活力。二是以農(nóng)村金融需求多樣性為向?qū)?，逐步培育和形成一個(gè)有效的、競(jìng)爭(zhēng)型、多元化金融服務(wù)體系。其包括：國(guó)有商業(yè)銀行、民營(yíng)銀行、農(nóng)村信用社、商業(yè)小額貸款組織、非正規(guī)金融組織等競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)金融組織和政策性金融組織兩大部分。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，后者較前者更易操作，且富于效率。
2、業(yè)務(wù)多元化。為滿足農(nóng)村金融服務(wù)多樣性的要求，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加快金融產(chǎn)品的創(chuàng)新。一是在服務(wù)領(lǐng)域上,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)并舉，創(chuàng)建靈活多樣的服務(wù)品種。對(duì)效益良好的農(nóng)業(yè)企業(yè)，除提供一般流動(dòng)資金貸款外，還可提供貼現(xiàn)、倉(cāng)單質(zhì)押貸款和國(guó)際融資等服務(wù)；對(duì)農(nóng)村的大型項(xiàng)目貸款，可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度，提供由政策性銀行、商業(yè)性銀行共同參與的銀團(tuán)貸款；對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的資金需求，還可考慮設(shè)立與助學(xué)貸款相類(lèi)似的“農(nóng)村勞動(dòng)力創(chuàng)業(yè)貸款”，等等；二是在貸款額度上，實(shí)行小、中、大額度并重。在開(kāi)辦大宗農(nóng)機(jī)具購(gòu)置、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)大戶基地建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款的同時(shí)，開(kāi)發(fā)和完善以倉(cāng)單、地上作物收獲權(quán)、存欄牲畜等為抵押的農(nóng)民小額貸款業(yè)務(wù)品種。三是在貸款期限上，實(shí)行短、中、長(zhǎng)期并存。要按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律和要求, 合理制定貸款期限, 確保農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金“ 鏈”不中斷。同時(shí)可參照按揭貸款的方法, 實(shí)行一次貸款, 分期償還。四是在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避上, 實(shí)行銀、民、保并聯(lián)，盡快設(shè)計(jì)出有農(nóng)業(yè)特色的農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸、季節(jié)價(jià)格、災(zāi)害減收等保險(xiǎn)品種，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村金融發(fā)展消災(zāi)避禍，增資增效。
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