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山東社科院海洋經(jīng)濟(jì)研究所副研究員、九三學(xué)社青島社員劉康說(shuō)：
近年來(lái)，隨著我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，沿海地區(qū)工業(yè)化和城市化水平顯著提升，對(duì)發(fā)展空間，特別是土地的需求呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。限于陸域可開(kāi)發(fā)利用土地資源的限制，向海洋要土地成為沿海地方政府普遍的戰(zhàn)略選擇，直接推動(dòng)了沿海大規(guī)模圍填海工程的實(shí)施。大規(guī)模圍填海項(xiàng)目的實(shí)施，在給各地帶來(lái)寶貴的發(fā)展空間的同時(shí)，也給當(dāng)?shù)卮嗳醯暮Ｓ蛏鷳B(tài)環(huán)境帶來(lái)威脅，如不加以合理控制和規(guī)范管理，未來(lái)存在巨大的環(huán)境損失和社會(huì)沖突隱患。
1、圍填海管理缺乏專門法規(guī)支持
我國(guó)對(duì)圍填?；顒?dòng)的管理主要建立在《海域使用法》等相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，多數(shù)管理依據(jù)是地方或部門的管理意見(jiàn)，不具備法律法規(guī)的規(guī)范性，缺乏有效的整合與協(xié)調(diào)，管理層次和執(zhí)行力度也難以滿足現(xiàn)有的圍填海管理需要?，F(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)圍填海管理的規(guī)定缺乏針對(duì)性，在很多方面存在管理空白，造成圍填海管理很多方面缺乏明確的法律條文規(guī)定，難以對(duì)現(xiàn)時(shí)的圍填海管理和相關(guān)執(zhí)法提供法律依據(jù)。同時(shí)，也造成國(guó)內(nèi)圍填海管理程序和實(shí)施主體的不明確，造成部門管理職責(zé)模糊、利益沖突與不作為問(wèn)題，在很大程度上影響了圍填海管理的效率和效果。
2、圍填?；顒?dòng)缺乏國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃引導(dǎo)
由于缺乏中長(zhǎng)期的圍填海實(shí)施與管理規(guī)劃，國(guó)家圍填海計(jì)劃以年度指標(biāo)為主，計(jì)劃編制存在很大的盲目性和不確定性，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)圍填?；顒?dòng)的區(qū)域協(xié)調(diào)與長(zhǎng)期調(diào)控。地方政府為了獲得更多的圍填海指標(biāo)，往往采取靈活的圍填海計(jì)劃申報(bào)措施，通過(guò)各種方式來(lái)規(guī)避或減少國(guó)家主管部門對(duì)地方圍填?；顒?dòng)的控制和管理，從而最終影響到國(guó)家整體的圍填海管理有效性。
3、部門分割的管理體制難以滿足發(fā)展需要
由于圍填海活動(dòng)的多樣性和用途差異，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的圍填海管理權(quán)限分屬發(fā)改、海洋、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、土地等多個(gè)職能部門，各部門之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，造成沿海圍填海管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理規(guī)范。由于缺乏綜合的主管部門和科學(xué)的管理規(guī)范、工程標(biāo)準(zhǔn)，沿海各地的圍填海管理普遍出現(xiàn)重審批、輕監(jiān)測(cè)，重經(jīng)濟(jì)效益、輕環(huán)境價(jià)值現(xiàn)象，為了加快項(xiàng)目審批和工程實(shí)施進(jìn)度，多數(shù)項(xiàng)目存在環(huán)境影響評(píng)價(jià)不充分，后續(xù)的環(huán)境影響監(jiān)測(cè)投入不足或空白問(wèn)題，直接造成當(dāng)?shù)氐暮Ｓ蛏鷳B(tài)服務(wù)功能價(jià)值下降和海域生態(tài)子系統(tǒng)健康受損。
4、海域使用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展沖突日益凸顯
大規(guī)模的圍填?；顒?dòng)不僅影響到當(dāng)?shù)氐暮Ｓ蛏鷳B(tài)環(huán)境，也對(duì)依托該海域進(jìn)行生產(chǎn)生活的沿海社區(qū)和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生影響。如圍填海海域很多是海洋經(jīng)濟(jì)生物資源的棲息地和產(chǎn)卵場(chǎng)，圍填?；顒?dòng)不僅直接影響到海洋經(jīng)濟(jì)生物物種的繁殖和生長(zhǎng)，影響到近海漁業(yè)資源數(shù)量，同時(shí)也在不同程度上蠶食了當(dāng)?shù)睾ＫB(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)空間，改變了水動(dòng)力條件，對(duì)養(yǎng)殖環(huán)境造成負(fù)面影響。此外，圍填海活動(dòng)后續(xù)的港口建設(shè)和工業(yè)園區(qū)發(fā)展所產(chǎn)生的廢棄物排放也影響到養(yǎng)殖業(yè)的水環(huán)境和底質(zhì)環(huán)境，形成與海水養(yǎng)殖業(yè)之間的矛盾沖突。
因此建議：
（一）建立基于生態(tài)系統(tǒng)的海域綜合管理體制
創(chuàng)新海洋管理體制，加大對(duì)國(guó)家沿海及近海的調(diào)查和監(jiān)測(cè)力度，在充分評(píng)估沿海生態(tài)系統(tǒng)屬性和功能特征的基礎(chǔ)上，將基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理原則納入現(xiàn)有海洋管理體制，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃和管理權(quán)限邊界，構(gòu)建跨地區(qū)、跨部門的海岸帶綜合管理框架。結(jié)合國(guó)家及地方海洋功能區(qū)劃修編，借鑒國(guó)際海洋空間規(guī)劃的理論與方法，以生態(tài)系統(tǒng)功能健康為基本前提，調(diào)整國(guó)家和省二級(jí)海洋功能區(qū)劃，在生態(tài)敏感區(qū)和具有重大發(fā)展?jié)摿Φ暮Ｓ蛑贫êＱ罂臻g規(guī)劃，對(duì)現(xiàn)有海洋空間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行優(yōu)化布局，合理規(guī)劃和管理圍填海活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)海洋資源可持續(xù)利用。
（二）建立國(guó)家圍填海“藍(lán)線”制度
建立國(guó)家重點(diǎn)海區(qū)及海島、河口、海灣的圍填海“藍(lán)線”制度，對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)采取配額管理。在對(duì)近岸海域環(huán)境容量、生態(tài)安全、生態(tài)服務(wù)功能等科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，劃定海域圍填海潛力等級(jí)，確定海岸帶/海洋生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)和生態(tài)安全節(jié)點(diǎn)，提出優(yōu)先保護(hù)區(qū)域和限制區(qū)域，作為圍填海的“藍(lán)線”，禁止任何圍填?；顒?dòng)。凡不符合“藍(lán)線”制度規(guī)定或超越“藍(lán)線”閾值的圍填?；顒?dòng)一律不予審批；對(duì)現(xiàn)有圍填海工程進(jìn)行復(fù)評(píng)，發(fā)現(xiàn)與“藍(lán)線”制度不符的終止建設(shè)，或恢復(fù)原有功能狀態(tài)。
（三）制定《圍填海管理?xiàng)l例》，依法規(guī)范圍填海工程建設(shè)
借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，制定《圍填海管理?xiàng)l例》，并爭(zhēng)取盡早推動(dòng)《海岸帶管理法》和《圍填海管理法》的編制和審議工作，為圍填海的法制化管理提供法律依據(jù)?！秶詈９芾?xiàng)l例》的制定不僅要明確沿海圍填?；顒?dòng)的管理主體和管理標(biāo)準(zhǔn)，更要明確圍填海管理的中央與地方政府的分工，充分考慮圍填海管理領(lǐng)域中央調(diào)控職能與地方發(fā)展職能的沖突，建議一種法律機(jī)制來(lái)維護(hù)和協(xié)調(diào)各級(jí)政府之間的矛盾，以法律手段抑制地方政府圍填海的沖動(dòng)。
（四）建立海域分類管理制度，探索海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
依托海洋功能區(qū)劃，建立海域分類制度，對(duì)不同類型海域的圍填?；顒?dòng)進(jìn)行分類管理。對(duì)適宜圍墾及對(duì)圍墾土地市場(chǎng)需求較強(qiáng)的海域，按照全國(guó)圍填海規(guī)劃要求，制定相應(yīng)的區(qū)域圍墾實(shí)施計(jì)劃；對(duì)不適宜圍墾、生態(tài)敏感區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格限制圍填?；顒?dòng)，除必要的公益用途外，禁止?fàn)I利性圍填海項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。
加大對(duì)沿海灘涂濕地的科學(xué)考察投入，對(duì)不同類型灘涂濕地有選擇、有重點(diǎn)地進(jìn)行評(píng)估，制定國(guó)家沿海濕地保護(hù)規(guī)劃，選劃建設(shè)一批沿海濕地和海島保護(hù)區(qū)，與現(xiàn)有的各類海洋保護(hù)區(qū)一起，構(gòu)建我國(guó)沿海代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。加大對(duì)沿海濕地的保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)力度，恢復(fù)一批具有重大生態(tài)服務(wù)價(jià)值的濕地。同時(shí)，運(yùn)用財(cái)政和市場(chǎng)機(jī)制，建立國(guó)家海洋生態(tài)補(bǔ)償/賠償機(jī)制。針對(duì)濕地保護(hù)區(qū)建設(shè)、濕地恢復(fù)以及重大海洋工程建設(shè)開(kāi)展生態(tài)損害補(bǔ)償/賠償、生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)。重點(diǎn)開(kāi)展大型圍填海工程生態(tài)損害評(píng)估與補(bǔ)償示范工作，在論證用海的同時(shí)，提交生態(tài)補(bǔ)償方案，以生態(tài)修復(fù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)榷喾N形式對(duì)當(dāng)?shù)貒詈；顒?dòng)造成的生態(tài)服務(wù)及其他損失進(jìn)行補(bǔ)償。
（五）改革圍填海評(píng)估機(jī)制，建立預(yù)防性環(huán)境管理制度
調(diào)整現(xiàn)有的圍填海工程審核與評(píng)估機(jī)制，將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值納入可行性評(píng)價(jià)評(píng)估指標(biāo)，并對(duì)大型圍填海工程和區(qū)域集聚型圍填?；顒?dòng)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)估，以替代傳統(tǒng)的一般性環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。完善圍填海聽(tīng)證會(huì)制度，提高聽(tīng)證會(huì)參與者的代表性，增加聽(tīng)證會(huì)中沿海社區(qū)居民和相關(guān)漁業(yè)、旅游業(yè)者的比例，使民意在聽(tīng)證會(huì)上得到充分體現(xiàn)。
推動(dòng)圍填海工程評(píng)估賬戶體系建設(shè)，除經(jīng)濟(jì)成本效益分析外，將圍填海的生態(tài)與社會(huì)成本效益指標(biāo)也納入評(píng)估內(nèi)容，建立圍填海工程的基線數(shù)據(jù)庫(kù)。鑒于圍填海工程生態(tài)環(huán)境影響的不確定性和多邊性，應(yīng)結(jié)合圍填海工程目的，建立預(yù)防性的圍填海工程評(píng)估管理模式，對(duì)缺乏把握或發(fā)展前景不明的圍填海工程，應(yīng)首先進(jìn)行小范圍或小規(guī)模的試驗(yàn)工程建設(shè)，在取得一定結(jié)論的前提下再推動(dòng)后續(xù)的工程建設(shè)，并根據(jù)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)工程建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，以避免造成不可恢復(fù)的破壞或不可逆轉(zhuǎn)的重大損失。
（六）完善圍填海管理體制，建立圍填海影響后續(xù)監(jiān)測(cè)體系
建立跨部門的圍填海決策咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)國(guó)家圍填海規(guī)劃的制定、管理決策的形成以及對(duì)地方政策與實(shí)施措施的咨詢指導(dǎo)。調(diào)整圍填海管理工作重點(diǎn)，擴(kuò)展管理范圍，將工作重點(diǎn)從海域?qū)徟D(zhuǎn)到總體規(guī)劃制定、后續(xù)工程管理與長(zhǎng)期的環(huán)境影響監(jiān)測(cè)上，建立符合我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的圍填海工程影響數(shù)據(jù)平臺(tái)，為后續(xù)的圍填海管理提供技術(shù)支持。
調(diào)整國(guó)家部委職能配置，賦予國(guó)家海洋局更多的圍填海管理權(quán)限，使其成為一個(gè)綜合職能更為突出的圍填海管理部門。由國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)，制定圍填海工程影響監(jiān)測(cè)計(jì)劃，對(duì)重點(diǎn)和典型圍填海活動(dòng)的生態(tài)環(huán)境影響和實(shí)施進(jìn)行階段性考核評(píng)估。圍填海工程監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)應(yīng)結(jié)合國(guó)家現(xiàn)有的近海與海岸環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)進(jìn)行，并依據(jù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果，對(duì)原有的規(guī)劃和實(shí)施方案進(jìn)行調(diào)整，以確保圍填海工程的長(zhǎng)期可持續(xù)性發(fā)展。
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