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慈善事業(yè)是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步而呈現(xiàn)的一項(xiàng)崇高而偉大的社會(huì)公益事業(yè)，是當(dāng)今社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)救助工作的重要基礎(chǔ)和亮點(diǎn)之一，是我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。發(fā)展慈善事業(yè)，不僅有利于增加社會(huì)責(zé)任，激發(fā)社會(huì)活力，而且有利于增進(jìn)社會(huì)各階層之間的理解，化解矛盾，營(yíng)造友愛(ài)和諧的人際關(guān)系。黨的十六屆六中全會(huì)提出，要發(fā)展慈善事業(yè)，增強(qiáng)全社會(huì)的慈善意識(shí)。近年來(lái)，我省慈善事業(yè)從無(wú)到有，逐步發(fā)展，社會(huì)慈善意識(shí)有所提高，組織網(wǎng)絡(luò)逐步建立，慈善活動(dòng)日益活躍，慈善捐贈(zèng)不斷增加，慈善救助水平顯著提升，受益人群范圍不斷擴(kuò)大。至2009年，全省慈善組織募集善款達(dá)50多億元，救助困難群眾500多萬(wàn)人次，為完善社會(huì)保障體系、改善貧困群眾生存生活條件，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，發(fā)揮了重要作用。2010年我參與了對(duì)我省慈善工作情況調(diào)研，總體認(rèn)為我省慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與其他兄弟省市相比還有較大差距，與我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)力也不甚匹配，慈善事業(yè)還面臨許多問(wèn)題和困難，亟待加以解決。
一、當(dāng)前慈善事業(yè)存在的問(wèn)題及原因分析
（一）慈善組織募捐能力有限，形式單一
由于慈善宣傳工作主要依靠慈善組織自身宣傳推動(dòng)，主體和形式都比較單一，力度偏小，社會(huì)對(duì)慈善事業(yè)的認(rèn)知度和參與度不夠高，社會(huì)慈善意識(shí)不強(qiáng)，無(wú)法形成大的慈善捐助社會(huì)氛圍，致使慈善組織募捐能力受限，募捐效果不理想。目前慈善捐助的方式主要集中于政治形式的捐款捐物，與自愿義工服務(wù)、社區(qū)服務(wù)聯(lián)動(dòng)程度差，存在“五多五少”:行政參與多、民間參與少，個(gè)體參與多、集團(tuán)參與少，表面形式多、考慮群眾需求少，政治形式多、慈善方式少，總結(jié)表彰多、評(píng)估效益少，慈善事業(yè)發(fā)展滯后。慈善組織缺乏社會(huì)公信力和影響力，市場(chǎng)化程度低，社會(huì)公民參與度低，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的項(xiàng)目募捐沒(méi)有開(kāi)展起來(lái)，以企業(yè)為捐贈(zèng)主題的募捐格局尚未形成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，全省銀行業(yè)機(jī)構(gòu)人民幣存款余額達(dá)3.5萬(wàn)億元，人均存款3萬(wàn)多元。但據(jù)慈善總會(huì)統(tǒng)計(jì)，自2003年以來(lái)，全省每年人均捐至慈善總會(huì)的善款僅為7元。慈善總會(huì)每年募集的善款中，“慈心一日捐”善款就占到6成，黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位占到7成，一些城市的“慈心一日捐”善款額竟占全年募捐善款的9成。
（二）慈善事業(yè)管理體制機(jī)制不健全
目前，慈善事業(yè)管理體制沒(méi)有理順，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，眾多官方慈善機(jī)構(gòu)并存，職能交叉，各自為政，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)常出現(xiàn)多家慈善機(jī)構(gòu)連續(xù)攤派募捐而引起民眾反感。究其原因，一是缺乏募捐市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，導(dǎo)致慈善募捐市場(chǎng)混亂。二是缺乏管理機(jī)制，慈善組織彼此獨(dú)立，互不溝通，慈善資源既不能整合，也得不到有效利用。三是缺乏完善監(jiān)督機(jī)制，捐款使用的合理性和透明度低，捐贈(zèng)人不清楚捐款的去向及使用情況，影響了社會(huì)的捐贈(zèng)熱情。
（三）慈善法律法規(guī)缺位
當(dāng)前國(guó)家《慈善法》尚未頒布，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》等法律、法規(guī)中雖有部分涉及慈善內(nèi)容的法條，但關(guān)于慈善組織、慈善募捐和慈善救助管理等重大問(wèn)題卻沒(méi)有明確的規(guī)定。此外，有些法律法規(guī)的實(shí)際操作性不強(qiáng)，如企業(yè)個(gè)人所得稅法規(guī)定了慈善捐款可以不納稅，但稅務(wù)管理部門不認(rèn)可，程序難操作，企業(yè)、個(gè)人捐贈(zèng)后依然扣稅的情形也很普遍。由于法律制度不完善，缺乏可操作性，慈善組織的運(yùn)作程序不規(guī)范不透明，導(dǎo)致目前慈善組織管理混亂，嚴(yán)重影響了慈善事業(yè)的發(fā)展。
（四）政府引導(dǎo)扶持力度有待加大
政府對(duì)發(fā)展慈善事業(yè)仍然有傳統(tǒng)觀念，對(duì)發(fā)展慈善事業(yè)認(rèn)識(shí)不足，重視程度不夠。一是對(duì)民間慈善組織缺乏培育扶持措施，民間慈善組織數(shù)量少、發(fā)展慢。目前，我省經(jīng)民政部門登記的各類慈善組織共1936家，官方性質(zhì)的慈善組織占多數(shù)，而民間慈善基金會(huì)僅有53家，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于江蘇的194家。二是財(cái)政支持力度不夠，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展尚未開(kāi)展。三是現(xiàn)有的慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策，由于辦理環(huán)節(jié)多手續(xù)繁瑣，落實(shí)很困難。目前廣東、江蘇等省已經(jīng)實(shí)行全額抵扣政策，我省沒(méi)有實(shí)行這一有效的扶持政策。
三、對(duì)加快我省慈善事業(yè)發(fā)展的建議
加快我省慈善事業(yè)發(fā)展，是改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的迫切需要。目前，我省有殘疾人569.5萬(wàn)人、低保對(duì)象280多萬(wàn)人以及數(shù)百萬(wàn)因?yàn)?zāi)因故困難群眾需要救助，不僅政府要積極救助，更需要全社會(huì)力量進(jìn)行幫扶救助，必須大力發(fā)展慈善事業(yè)。最近，省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于加快慈善事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，明確了慈善事業(yè)發(fā)展的一系列政策措施，對(duì)于我省慈善事業(yè)快速發(fā)展必將起到積極的推動(dòng)作用。為切實(shí)落實(shí)《意見(jiàn)》精神，進(jìn)一步促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，我們提出如下建議：
（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)慈善事業(yè)有序發(fā)展
明確慈善機(jī)構(gòu)主管部門。根據(jù)慈善事業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，建議建立由民政部門作為慈善機(jī)構(gòu)的主管部門、由慈善總會(huì)具體領(lǐng)導(dǎo)的體制。規(guī)范管理監(jiān)督，保障協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)慈善組織規(guī)范化建設(shè)。制定慈善組織準(zhǔn)入、退出的管理制度，加大民間慈善組織的比重，規(guī)范慈善組織運(yùn)作行為，加強(qiáng)慈善組織的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)，對(duì)于運(yùn)作不規(guī)范、管理不善的慈善組織加強(qiáng)整頓乃至清理出慈善隊(duì)伍。
（二）加快省級(jí)慈善立法
為盡快填補(bǔ)我省慈善法制規(guī)范的空白，引導(dǎo)規(guī)范我省慈善事業(yè)，在國(guó)家《慈善法》頒布之前，我省可先行出臺(tái)《山東省慈善事業(yè)條例》?！稐l例》應(yīng)明確慈善組織的性質(zhì)、慈善活動(dòng)的程序和監(jiān)督制度，規(guī)范、細(xì)化慈善事業(yè)的工作程序，規(guī)范勸募、受贈(zèng)、轉(zhuǎn)贈(zèng)、捐贈(zèng)、受益等行為的權(quán)利和義務(wù)，建立相應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督制度，規(guī)范慈善事業(yè)的進(jìn)入、評(píng)估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、投融資、退出等行為，對(duì)善款的來(lái)源和使用，對(duì)慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效的監(jiān)管。
（三）制定政策扶持慈善
按照國(guó)家鼓勵(lì)、社會(huì)參與、民間自愿的方針，制定慈善扶持政策，優(yōu)化慈善事業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境。一是積極扶持和培育各級(jí)各類慈善組織發(fā)展，形成多行業(yè)、多層次、覆蓋城鄉(xiāng)居民的慈善組織體系。積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)類的慈善組織，加強(qiáng)志愿者義工隊(duì)伍建設(shè)。適度發(fā)展勸募類的慈善組織，加大對(duì)非公募基金培育發(fā)展的力度，降低慈善組織的準(zhǔn)入條件，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，支持慈善組織完善法人治理結(jié)構(gòu)，幫助慈善組織加強(qiáng)能力建設(shè)。二是加大財(cái)政支持力度。將鼓勵(lì)慈善事業(yè)發(fā)展、支持義工活動(dòng)等經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算。探索政府購(gòu)買慈善組織服務(wù)的方式，建立政府扶持慈善發(fā)展的平臺(tái)，為慈善組織提供獲取資源、發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)。三是落實(shí)慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策，依法擴(kuò)大慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策的適用范圍。對(duì)于公益信譽(yù)好、服務(wù)能力強(qiáng)、業(yè)績(jī)突出的慈善公益組織和個(gè)人，財(cái)稅部門可提高其捐贈(zèng)稅前扣除比例或準(zhǔn)予其捐贈(zèng)稅前全額扣除資格。完善捐款退稅機(jī)制，制定方便企業(yè)和個(gè)人慈善捐贈(zèng)稅前扣除的簡(jiǎn)易操作辦法，落實(shí)自然人、法人或其他組織資源無(wú)償為公益事業(yè)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)按規(guī)定享受的稅前優(yōu)惠政策。
（四）加強(qiáng)對(duì)慈善機(jī)構(gòu)培植與監(jiān)管
目前慈善組織過(guò)于依賴政府的狀況應(yīng)予以改變，政府與慈善組織的關(guān)系應(yīng)從行政直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎ㄟ^(guò)經(jīng)濟(jì)、法律等手段監(jiān)管慈善組織的活動(dòng)，建立政府與社會(huì)共同參與的管理體系，形成政府、慈善組織、企業(yè)和公民四位一體的良好互動(dòng)協(xié)同機(jī)制。一是建立慈善組織募捐制度。規(guī)范慈善組織募捐活動(dòng)，制止違法募捐行為，規(guī)范慈善募捐市場(chǎng)秩序。二是建立慈善組織評(píng)估制度。對(duì)慈善組織內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)制度、資金使用、救助項(xiàng)目、救助效果等方面進(jìn)行評(píng)估。三是完善慈善組織資金審計(jì)制度。依法對(duì)慈善組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布。四是建立慈善組織信息公開(kāi)制度。推動(dòng)慈善組織信息公開(kāi)、透明，提高社會(huì)公信力。五是建立慈善組織行業(yè)自律機(jī)制。建立慈善組織行業(yè)協(xié)會(huì)，制定慈善組織行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)慈善組織的規(guī)范和管理。
（五）加大宣傳力度
政府應(yīng)加大慈善宣傳力度，弘揚(yáng)慈善公益價(jià)值觀，引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立現(xiàn)代慈善理念，營(yíng)造全社會(huì)共同參與的慈善文化氛圍。一是將慈善宣傳納入宣傳部門年度宣傳計(jì)劃，加大媒體對(duì)慈善宣傳的頻率。二是推動(dòng)慈善宣傳向基層延伸，在社區(qū)、鄉(xiāng)村、機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校廣泛開(kāi)展慈善教育，使群眾提高認(rèn)識(shí)，從而形成全民參與、攜手共建的社會(huì)氛圍。三是建立表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。充分發(fā)揮政府和社會(huì)媒體的綜合作用，對(duì)在慈善事業(yè)發(fā)展中做出突出貢獻(xiàn)的機(jī)構(gòu)、個(gè)人和項(xiàng)目，設(shè)立政府獎(jiǎng)勵(lì)，大力進(jìn)行表彰和宣傳，激發(fā)全社會(huì)的慈善熱情。
（九三學(xué)社山東省委巡視員郭新民秘書(shū)長(zhǎng)林壽先）
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