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加快推進(jìn)新型農(nóng)村住宅社區(qū)建設(shè),是貫徹中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略,落實(shí)黨中央以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)共同發(fā)展,加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要舉措。地方政府在統(tǒng)籌集約城鄉(xiāng)土地發(fā)展、建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)方面，作出了巨大的努力和積極的探索改革。但又不能不承認(rèn)，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，涉及到農(nóng)村土地管理制度和農(nóng)民長期生活習(xí)俗環(huán)境的變革，牽動著農(nóng)戶與集體、政府之間利益的分配，稍有失誤，就可能損傷農(nóng)民這個龐大的弱勢群體。尤其在2006年啟動的城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)工作以來，這項(xiàng)原本惠來農(nóng)的措施在執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了一些不和諧的現(xiàn)象，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)了一些誤區(qū)。2010年我先后到平陰、樂陵等地進(jìn)行實(shí)地考察，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)有些問題不容忽視。
一、地方政府認(rèn)識和出發(fā)點(diǎn)存在偏差。
1、在政策初衷與現(xiàn)實(shí)利益中，往往傾向于后者。加速新農(nóng)村建設(shè)的初衷在于實(shí)現(xiàn)社會資源共享，縮減城鄉(xiāng)差距。然而，一些地方政府將城鄉(xiāng)土地增減掛鉤試點(diǎn)工作視為獲取城市建設(shè)指標(biāo)、解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求和降低政府土地取得成本的手段甚至擅自擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的范圍，嚴(yán)重偏離了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決‘三農(nóng)’問題的初衷。
2、復(fù)耕滯后，重量不重質(zhì)。在不少地方，在土地財(cái)政和加快城鎮(zhèn)建設(shè)政績的壓迫下，政府部門更重視獲取盡可能多的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，而對農(nóng)村新增建設(shè)用地復(fù)墾為耕地這一工作重視不夠，城市建設(shè)用地指標(biāo)壓力使政府片面追求農(nóng)地復(fù)墾數(shù)字而非質(zhì)量，忽視農(nóng)村土地整治的質(zhì)量和效益，必然造成未來實(shí)際耕地總量減少和生產(chǎn)能力下降。
3、補(bǔ)償農(nóng)民土地的標(biāo)準(zhǔn)偏低，未按政策所要求的將“掛鉤”所產(chǎn)生的收益主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。土地補(bǔ)償款中僅僅拿出較少比例的一部分給農(nóng)民，大頭往往留在市、縣兩級政府，這筆資金應(yīng)完全用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，然而，除了給農(nóng)民的購房補(bǔ)貼外，相當(dāng)一部分資金被挪作它用。
二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺少必要的法律法規(guī)支撐。
1、宅基地使用權(quán)的繼承問題有待明確。宅基地所有權(quán)歸集體所有，而根據(jù)《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，其使用權(quán)有可繼承性。因此，只要房不塌屋不倒，農(nóng)民就有居住在原宅基地的權(quán)利，單純依靠行政命令迫使農(nóng)民搬出舊宅無法律依據(jù)。在拆遷法律缺位的空白期內(nèi)，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建、大肆圈占農(nóng)村集體土地現(xiàn)象仍屢有發(fā)生，不僅農(nóng)民合法利益無法得到保障，而且政府形象嚴(yán)重受損。
2、新建房屋的土地性質(zhì)不明確。一是農(nóng)民集中居住的土地需要明確建設(shè)用地的性質(zhì)，如果屬于國有土地則可以進(jìn)行市場買賣；如若不是，則仍舊屬于集體建設(shè)用地，房屋則不能買賣。二是宅基地置換出來的土地性質(zhì)。依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。實(shí)際操作中騰出來的宅基地部分用于復(fù)墾，相當(dāng)一部分土地已用于建設(shè)用地或流轉(zhuǎn)、集約經(jīng)營，與《土地管理法》相沖突。
三、農(nóng)民生活保障問題沒有被放在首要位置。
1、在實(shí)際建設(shè)中，缺少科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃，社區(qū)功能設(shè)施與農(nóng)民生活方式相抵觸。改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式不是一蹴而就的，需要經(jīng)過相對漫長的時間，如此一刀切地建高層，不考慮農(nóng)民的生產(chǎn)生活習(xí)慣，“被上樓”、“被城鎮(zhèn)化”等是對農(nóng)民生存方式的不尊重，蘊(yùn)含的是深深的無奈和潛藏的矛盾。
2、惠農(nóng)變?yōu)?ldquo;貧”農(nóng)。一是購房成本的壓力，農(nóng)民購置新居的資金除了補(bǔ)貼和補(bǔ)償款，還有一部分需要自掏腰包，這對一些剛剛建了新房的農(nóng)戶，壓力之大可想而知。二是生活成本劇增。社區(qū)新居現(xiàn)代的生活設(shè)施表面上改善了農(nóng)民的生活環(huán)境，但在副食品、做飯、取暖、物業(yè)管理等方面增加很多開支，加重了農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)，生活成本提高，生活水平必然會下降。
3、土地集約后，農(nóng)民的生產(chǎn)生活如何維系。對于目前的中國農(nóng)民，首要的是減輕生存壓力，在保證生活水平提高的前提下逐步改善生活環(huán)境，而不是立刻建立一個良好的居住環(huán)境。農(nóng)村社區(qū)建成后，造成新的政府部門與原有多家鄉(xiāng)村的及農(nóng)戶的歷史上實(shí)際存在的生產(chǎn)合同、債權(quán)債務(wù)問題怎樣處理，長期擱置或各自解決也有一定困難；農(nóng)戶土地集約后的生活保障問題，參與集約化生產(chǎn)的青壯年尚可有工資收入、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會保障。而非就業(yè)人口，尤其是農(nóng)村老人與小孩的生活則主要依賴于就業(yè)的家庭成員，一旦失業(yè)家庭生活則難以保證。
種種問題的出現(xiàn)，是一個新生事物發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象，如何化解矛盾，真正使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策本意得以充分體現(xiàn)，是政府面臨解決的問題，對此，提出以下建議：
一、科學(xué)考證，從實(shí)際出發(fā)，嚴(yán)禁盲目擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。
要以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度。針對目前出現(xiàn)的地方政府把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)同步推進(jìn)的現(xiàn)狀，加強(qiáng)對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的研討，嚴(yán)查私自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的行為，并予以堅(jiān)決糾正。對已經(jīng)開工進(jìn)行的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，不具備條件的不要實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。農(nóng)民購新建住房款，由地方政府予以解決。堅(jiān)決糾正盲目把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)相關(guān)聯(lián)的做法。在試點(diǎn)范圍內(nèi)，要充分尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)拆強(qiáng)建。在土地增減掛鉤過程中實(shí)現(xiàn)的大部分土地收益以及免于上繳的全部新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)和耕地占用稅等，要統(tǒng)籌計(jì)劃，提高農(nóng)民的分成比例，剩余部分必須?？顚Ｓ?，建立獨(dú)立賬戶，由第三方監(jiān)督使用，獨(dú)立核算。保證復(fù)耕質(zhì)量，杜絕資金挪用問題。
二、在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)開展的同時，盡快完善相關(guān)法律法規(guī)。
一是建立完備的土地用途制度。必須建立一套科學(xué)、合理和完善的土地用途管制制度。明確具有獨(dú)立的物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，其市場價值與法律設(shè)定的土地用途直接相關(guān)。二是盡快出臺《拆遷法》，完善拆遷條例內(nèi)容，讓當(dāng)?shù)卣趫?zhí)行政策時有章可循，農(nóng)民在保護(hù)自己的權(quán)益時有法可依。
三、重視抓好復(fù)耕。
復(fù)耕是一項(xiàng)長效性事業(yè)，政府部門要把農(nóng)村土地復(fù)耕上升為國家戰(zhàn)略，出臺指導(dǎo)政策意見，以便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與復(fù)耕有關(guān)的各個環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，確保復(fù)耕土地的數(shù)量與質(zhì)量。
1．建立農(nóng)村復(fù)耕土地整治規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，針對當(dāng)?shù)赝恋氐牟煌闆r，制定標(biāo)準(zhǔn)，明確目標(biāo)。
2．按照標(biāo)準(zhǔn)，將復(fù)耕效果作為地方政府的一項(xiàng)考核指標(biāo)。
3．組織專家，成立考核小組，一方面定期復(fù)查復(fù)耕質(zhì)量，適時提出科學(xué)建議，保證復(fù)耕的順利進(jìn)行。另一方面對地方政府在復(fù)耕工作上的作為做出科學(xué)評斷。
四、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，合理規(guī)劃，提供真正適合農(nóng)民的居住環(huán)境。應(yīng)借鑒國外農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)展和提高農(nóng)民的生活環(huán)境質(zhì)量，而不是簡單的把農(nóng)村建設(shè)成城市，把農(nóng)民改成市民，這對農(nóng)民并不重要，應(yīng)建立發(fā)展多元化的生產(chǎn)方式生活環(huán)境，色彩斑斕，和諧共生。就像愛護(hù)少數(shù)民族一樣保護(hù)和發(fā)展農(nóng)村這特有的一道風(fēng)景線，共建和諧社會。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃中必須做到因地制宜，重視以下五個方面：
1．尊重農(nóng)民的生活生產(chǎn)習(xí)慣，在社區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)劃中，突出鄉(xiāng)村地域特色。考慮到農(nóng)機(jī)具、農(nóng)用車、家禽家畜的安置問題，限制層高和容積率，適當(dāng)突出地方特色，避免千篇一律。
2．避免增加過多的生活成本，給農(nóng)民造成無法承受的負(fù)擔(dān)?？梢岳谜託?、太陽能、風(fēng)能等綠色能源節(jié)約成本。
3．梳理集中建設(shè)、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)保、教育、衛(wèi)生等部門的支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目和資金， 將各類資源匯集投入建設(shè)中，盡力降低農(nóng)民的購房成本。
4．充分考量前期完工的各項(xiàng)“村村通”工程，合理使用，避免浪費(fèi)。
5.保護(hù)好農(nóng)村的自然環(huán)境和農(nóng)民的歷史民俗文化，提高農(nóng)民的生存環(huán)境質(zhì)量。
五、農(nóng)民被上樓后，政府必須提供完善的保障機(jī)制。
1．降低農(nóng)民的生活成本，針對水、電、天然氣、采暖等，制定相應(yīng)低廉的價格，從城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地補(bǔ)償款中拿出一部分建立生活補(bǔ)助基金，以保障生活設(shè)施的正常供給。
2．支持農(nóng)民通過股份合作制把土地承包權(quán)變成股權(quán)，有效盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，拓寬新農(nóng)村建設(shè)的資金渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從單純依靠土地種植增收向土地資本經(jīng)營轉(zhuǎn)變。農(nóng)民以集體土地經(jīng)營權(quán)入股，在以勞動換取工資的同時，還應(yīng)當(dāng)參與分紅。同時，由于土地價格增長較快，應(yīng)以合同形式規(guī)定價格增長機(jī)制的內(nèi)容，避免使農(nóng)民和集體利益受損。
3．完善農(nóng)村社會保障和社會福利。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府不僅應(yīng)重視失地農(nóng)民的生活保障，而且政府應(yīng)提高標(biāo)準(zhǔn)加大投入力度，盡快完善農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和計(jì)劃生育等各方面保險(xiǎn)制度，辦好農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老院、衛(wèi)生院、學(xué)校、文化站等福利性服務(wù)設(shè)施，把農(nóng)村社會福利和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來，不斷增加農(nóng)村社區(qū)福利服務(wù)項(xiàng)目，擴(kuò)大服務(wù)范圍，逐步建立與完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體。
（九三學(xué)社山東省委巡視員郭新民 秘書長林壽先）
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