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慈善事業(yè)是人類社會發(fā)展進步而呈現(xiàn)的一項崇高而偉大的社會公益事業(yè)，是當今社會福利事業(yè)和社會救助工作的重要基礎和亮點之一，是我國構建社會主義和諧社會的重要內容。發(fā)展慈善事業(yè)，不僅有利于增加社會責任，激發(fā)社會活力，而且有利于增進社會各階層之間的理解，化解矛盾，營造友愛和諧的人際關系。黨的十六屆六中全會提出，要發(fā)展慈善事業(yè)，增強全社會的慈善意識。近年來，我省慈善事業(yè)從無到有，逐步發(fā)展，社會慈善意識有所提高，組織網絡逐步建立，慈善活動日益活躍，慈善捐贈不斷增加，慈善救助水平顯著提升，受益人群范圍不斷擴大。至2009年，全省慈善組織募集善款達50多億元，救助困難群眾500多萬人次，為完善社會保障體系、改善貧困群眾生存生活條件，促進社會公平，推動全省經濟發(fā)展和社會進步，發(fā)揮了重要作用。2010年我參與了對我省慈善工作情況調研，總體認為我省慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與其他兄弟省市相比還有較大差距，與我省經濟社會發(fā)展的實力也不甚匹配，慈善事業(yè)還面臨許多問題和困難，亟待加以解決。
一、當前慈善事業(yè)存在的問題及原因分析
（一）慈善組織募捐能力有限，形式單一
由于慈善宣傳工作主要依靠慈善組織自身宣傳推動，主體和形式都比較單一，力度偏小，社會對慈善事業(yè)的認知度和參與度不夠高，社會慈善意識不強，無法形成大的慈善捐助社會氛圍，致使慈善組織募捐能力受限，募捐效果不理想。目前慈善捐助的方式主要集中于政治形式的捐款捐物，與自愿義工服務、社區(qū)服務聯(lián)動程度差，存在“五多五少”:行政參與多、民間參與少，個體參與多、集團參與少，表面形式多、考慮群眾需求少，政治形式多、慈善方式少，總結表彰多、評估效益少，慈善事業(yè)發(fā)展滯后。慈善組織缺乏社會公信力和影響力，市場化程度低，社會公民參與度低，以市場需求為導向的項目募捐沒有開展起來，以企業(yè)為捐贈主題的募捐格局尚未形成。據統(tǒng)計，截至2009年底，全省銀行業(yè)機構人民幣存款余額達3.5萬億元，人均存款3萬多元。但據慈善總會統(tǒng)計，自2003年以來，全省每年人均捐至慈善總會的善款僅為7元。慈善總會每年募集的善款中，“慈心一日捐”善款就占到6成，黨政機關事業(yè)單位占到7成，一些城市的“慈心一日捐”善款額竟占全年募捐善款的9成。
（二）慈善事業(yè)管理體制機制不健全
目前，慈善事業(yè)管理體制沒有理順，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調，眾多官方慈善機構并存，職能交叉，各自為政，無序競爭，經常出現(xiàn)多家慈善機構連續(xù)攤派募捐而引起民眾反感。究其原因，一是缺乏募捐市場準入機制，導致慈善募捐市場混亂。二是缺乏管理機制，慈善組織彼此獨立，互不溝通，慈善資源既不能整合，也得不到有效利用。三是缺乏完善監(jiān)督機制，捐款使用的合理性和透明度低，捐贈人不清楚捐款的去向及使用情況，影響了社會的捐贈熱情。
（三）慈善法律法規(guī)缺位
當前國家《慈善法》尚未頒布，《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》、《基金會管理條例》、《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》等法律、法規(guī)中雖有部分涉及慈善內容的法條，但關于慈善組織、慈善募捐和慈善救助管理等重大問題卻沒有明確的規(guī)定。此外，有些法律法規(guī)的實際操作性不強，如企業(yè)個人所得稅法規(guī)定了慈善捐款可以不納稅，但稅務管理部門不認可，程序難操作，企業(yè)、個人捐贈后依然扣稅的情形也很普遍。由于法律制度不完善，缺乏可操作性，慈善組織的運作程序不規(guī)范不透明，導致目前慈善組織管理混亂，嚴重影響了慈善事業(yè)的發(fā)展。
（四）政府引導扶持力度有待加大
政府對發(fā)展慈善事業(yè)仍然有傳統(tǒng)觀念，對發(fā)展慈善事業(yè)認識不足，重視程度不夠。一是對民間慈善組織缺乏培育扶持措施，民間慈善組織數(shù)量少、發(fā)展慢。目前，我省經民政部門登記的各類慈善組織共1936家，官方性質的慈善組織占多數(shù)，而民間慈善基金會僅有53家，遠遠落后于江蘇的194家。二是財政支持力度不夠，通過政府購買服務的方式推動慈善事業(yè)發(fā)展尚未開展。三是現(xiàn)有的慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策，由于辦理環(huán)節(jié)多手續(xù)繁瑣，落實很困難。目前廣東、江蘇等省已經實行全額抵扣政策，我省沒有實行這一有效的扶持政策。
三、對加快我省慈善事業(yè)發(fā)展的建議
加快我省慈善事業(yè)發(fā)展，是改善民生、促進社會和諧的迫切需要。目前，我省有殘疾人569.5萬人、低保對象280多萬人以及數(shù)百萬因災因故困難群眾需要救助，不僅政府要積極救助，更需要全社會力量進行幫扶救助，必須大力發(fā)展慈善事業(yè)。最近，省委、省政府出臺了《關于加快慈善事業(yè)發(fā)展的意見》，明確了慈善事業(yè)發(fā)展的一系列政策措施，對于我省慈善事業(yè)快速發(fā)展必將起到積極的推動作用。為切實落實《意見》精神，進一步促進慈善事業(yè)發(fā)展，我們提出如下建議：
（一）加強領導，推動慈善事業(yè)有序發(fā)展
明確慈善機構主管部門。根據慈善事業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展中出現(xiàn)的問題，建議建立由民政部門作為慈善機構的主管部門、由慈善總會具體領導的體制。規(guī)范管理監(jiān)督，保障協(xié)調發(fā)展。加強慈善組織規(guī)范化建設。制定慈善組織準入、退出的管理制度，加大民間慈善組織的比重，規(guī)范慈善組織運作行為，加強慈善組織的職業(yè)化、專業(yè)化建設，對于運作不規(guī)范、管理不善的慈善組織加強整頓乃至清理出慈善隊伍。
（二）加快省級慈善立法
為盡快填補我省慈善法制規(guī)范的空白，引導規(guī)范我省慈善事業(yè)，在國家《慈善法》頒布之前，我省可先行出臺《山東省慈善事業(yè)條例》?！稐l例》應明確慈善組織的性質、慈善活動的程序和監(jiān)督制度，規(guī)范、細化慈善事業(yè)的工作程序，規(guī)范勸募、受贈、轉贈、捐贈、受益等行為的權利和義務，建立相應的審計監(jiān)督制度，規(guī)范慈善事業(yè)的進入、評估、監(jiān)管、公益產權界定與轉讓、投融資、退出等行為，對善款的來源和使用，對慈善機構運作經費進行有效的監(jiān)管。
（三）制定政策扶持慈善
按照國家鼓勵、社會參與、民間自愿的方針，制定慈善扶持政策，優(yōu)化慈善事業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境。一是積極扶持和培育各級各類慈善組織發(fā)展，形成多行業(yè)、多層次、覆蓋城鄉(xiāng)居民的慈善組織體系。積極發(fā)展社區(qū)服務類的慈善組織，加強志愿者義工隊伍建設。適度發(fā)展勸募類的慈善組織，加大對非公募基金培育發(fā)展的力度，降低慈善組織的準入條件，簡化審批手續(xù)，支持慈善組織完善法人治理結構，幫助慈善組織加強能力建設。二是加大財政支持力度。將鼓勵慈善事業(yè)發(fā)展、支持義工活動等經費納入政府財政預算。探索政府購買慈善組織服務的方式，建立政府扶持慈善發(fā)展的平臺，為慈善組織提供獲取資源、發(fā)展壯大的機會。三是落實慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策，依法擴大慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策的適用范圍。對于公益信譽好、服務能力強、業(yè)績突出的慈善公益組織和個人，財稅部門可提高其捐贈稅前扣除比例或準予其捐贈稅前全額扣除資格。完善捐款退稅機制，制定方便企業(yè)和個人慈善捐贈稅前扣除的簡易操作辦法，落實自然人、法人或其他組織資源無償為公益事業(yè)捐贈財產按規(guī)定享受的稅前優(yōu)惠政策。
（四）加強對慈善機構培植與監(jiān)管
目前慈善組織過于依賴政府的狀況應予以改變，政府與慈善組織的關系應從行政直接干預轉變?yōu)檎ㄟ^經濟、法律等手段監(jiān)管慈善組織的活動，建立政府與社會共同參與的管理體系，形成政府、慈善組織、企業(yè)和公民四位一體的良好互動協(xié)同機制。一是建立慈善組織募捐制度。規(guī)范慈善組織募捐活動，制止違法募捐行為，規(guī)范慈善募捐市場秩序。二是建立慈善組織評估制度。對慈善組織內部管理、財務制度、資金使用、救助項目、救助效果等方面進行評估。三是完善慈善組織資金審計制度。依法對慈善組織的財務收支進行專項審計，并將審計結果向社會公布。四是建立慈善組織信息公開制度。推動慈善組織信息公開、透明，提高社會公信力。五是建立慈善組織行業(yè)自律機制。建立慈善組織行業(yè)協(xié)會，制定慈善組織行業(yè)標準，加強對慈善組織的規(guī)范和管理。
（五）加大宣傳力度
政府應加大慈善宣傳力度，弘揚慈善公益價值觀，引導全社會樹立現(xiàn)代慈善理念，營造全社會共同參與的慈善文化氛圍。一是將慈善宣傳納入宣傳部門年度宣傳計劃，加大媒體對慈善宣傳的頻率。二是推動慈善宣傳向基層延伸，在社區(qū)、鄉(xiāng)村、機關、企業(yè)、學校廣泛開展慈善教育，使群眾提高認識，從而形成全民參與、攜手共建的社會氛圍。三是建立表彰獎勵機制。充分發(fā)揮政府和社會媒體的綜合作用，對在慈善事業(yè)發(fā)展中做出突出貢獻的機構、個人和項目，設立政府獎勵，大力進行表彰和宣傳，激發(fā)全社會的慈善熱情。
（九三學社山東省委巡視員郭新民秘書長林壽先）
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