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耕地是人類(lèi)生產(chǎn)生活和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，也是關(guān)系到一個(gè)國(guó)家和地區(qū)糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)工業(yè)化和城市化步伐的不斷加快，保護(hù)耕地與保障發(fā)展之間的關(guān)系已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題。我們九三學(xué)社通過(guò)調(diào)研后認(rèn)為，我省在落實(shí)國(guó)家耕地保護(hù)政策和加強(qiáng)耕地保護(hù)方面取得了顯著成績(jī)，同時(shí)也面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)和問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一、保護(hù)耕地與保障發(fā)展的矛盾更加突出
我省正處在城市化、工業(yè)化的高峰期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張都對(duì)用地形成剛性需求，勢(shì)必占用大量耕地。
二、耕地后備資源越來(lái)越少，占補(bǔ)平衡越來(lái)越難
據(jù)近期調(diào)查資料顯示，全省耕地后備資源面積620多萬(wàn)畝，其中宜開(kāi)墾的僅170多萬(wàn)畝，而且集中分布在黃河三角洲地區(qū)，多數(shù)地區(qū)土地開(kāi)發(fā)的空間越來(lái)越小，自身很難實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。
三、耕地保護(hù)主體的積極性和主動(dòng)性得不到發(fā)揮
在耕地保護(hù)中，政府與農(nóng)民是最基本的保護(hù)主體，他們的政策意識(shí)和行為選擇直接決定著耕地保護(hù)政策的實(shí)施效果。由于農(nóng)用地與非農(nóng)用地之間存在著較大的收益差距，在實(shí)際中，農(nóng)民往往選擇收益高的一面，對(duì)從事農(nóng)業(yè)種植的積極性不高，拋荒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民缺乏保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力。甚至有一些城市郊區(qū)的農(nóng)民和村集體經(jīng)濟(jì)組織受利益的驅(qū)使，將農(nóng)用地出租用于非農(nóng)用建設(shè)。從政府的角度看，中央政府和地方政府在保護(hù)耕地的決策上也有不一致的地方。中央政府更關(guān)注糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，地方政府更看重農(nóng)地非農(nóng)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益。因此，無(wú)論是地方政府還是農(nóng)民，都存在將耕地進(jìn)行非農(nóng)化使用、獲取更高收益的可能性。
我們認(rèn)為實(shí)施有效的耕地保護(hù)，要在法律、行政和技術(shù)保護(hù)的基礎(chǔ)上，可通過(guò)建立一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)化解因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使而轉(zhuǎn)變耕地用途的行為，形成法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)有機(jī)銜接的耕地保護(hù)體系，進(jìn)一步明確和調(diào)整中央政府與地方政府、地方政府之間、政府與農(nóng)民之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，調(diào)動(dòng)廣大群眾保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性，才能將耕地保護(hù)落到實(shí)處。我們提出如下建議：
一、建立區(qū)域間耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益比第二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益要低得多，各區(qū)域?yàn)榱说胤浇?jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定程上將大量的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，所以應(yīng)通過(guò)區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建，協(xié)調(diào)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益，明確不同區(qū)域的耕地保護(hù)責(zé)任。區(qū)域間耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)從區(qū)域公平角度出發(fā)，按照主體功能區(qū)規(guī)劃，以耕地資源價(jià)值、保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本等方面為依據(jù)，通過(guò)政府和市場(chǎng)手段，合理確定耕地保護(hù)面積和超面積保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而建立政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)那些承擔(dān)過(guò)多耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以便調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)耕地的積極性。
二、設(shè)立耕地保護(hù)基金，實(shí)行耕地保護(hù)責(zé)任保險(xiǎn)
政府應(yīng)設(shè)立相應(yīng)級(jí)別的耕地保護(hù)基金，用于對(duì)擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民、以土地股份合作形式成立的農(nóng)場(chǎng)或企業(yè)以及承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的村組集體等經(jīng)營(yíng)耕地的保護(hù)與補(bǔ)貼。耕地保護(hù)基金來(lái)源包括新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地出讓收入的一定比例資金、耕地占用稅的一部分以及其他財(cái)政資金，根據(jù)“統(tǒng)籌使用、專(zhuān)戶(hù)管理、專(zhuān)款專(zhuān)用、封閉運(yùn)行”原則全部納入耕地保護(hù)基金專(zhuān)戶(hù)，由市和區(qū)(市)縣財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)資金籌集和使用的監(jiān)督管理，國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)基金的運(yùn)作管理，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保，其他部門(mén)配合實(shí)施，并逐步擺脫行政管理進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。根據(jù)耕地質(zhì)量分等定級(jí)評(píng)價(jià)確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，由耕地保護(hù)責(zé)任人與政府簽訂《耕地保護(hù)合同》，對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任進(jìn)行約定。此外，耕地保護(hù)基金還可用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保資金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)場(chǎng)(企業(yè))和村組集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)金補(bǔ)貼等，從而調(diào)動(dòng)耕地保護(hù)責(zé)任人保護(hù)耕地的積極性。
在耕地保護(hù)基金中要專(zhuān)項(xiàng)設(shè)立耕地保護(hù)責(zé)任保險(xiǎn)，并通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作行使耕地保險(xiǎn)的職能。在《耕地保護(hù)合同》的基礎(chǔ)上，以耕地被征收或被破壞時(shí)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)者造成的損失為保險(xiǎn)標(biāo)的，根據(jù)耕地分等定級(jí)結(jié)果確定耕地保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，在耕地被征收或遭到破壞時(shí)給予承包經(jīng)營(yíng)者以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保護(hù)耕地承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益。通過(guò)將政府耕地保護(hù)基金用于耕地責(zé)任保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)對(duì)耕地保護(hù)的聯(lián)動(dòng)，約束不規(guī)范征地行為。
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