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摘 要：民主黨派作為參政黨，參政議政、民主監(jiān)督是其基本職能。民主監(jiān)督作為黨外監(jiān)督體系中的重要組成部分在執(zhí)政黨政策制定中發(fā)揮了十分重要的作用。本文分析了民主監(jiān)督作用的確立以及民主黨派同執(zhí)政黨就構(gòu)建社會主義和諧社會所涉及的國家路線、方針、政策及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重大問題如何進(jìn)行有效的監(jiān)督作用的現(xiàn)狀，以實(shí)現(xiàn)政府公共政策的科學(xué)化和民主化。
關(guān)鍵詞：參政黨 民主監(jiān)督 公共政策過程 現(xiàn)狀分析
沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督作用，是堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容之一，對于加強(qiáng)和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，進(jìn)一步推進(jìn)我國政治文明建設(shè)，具有十分重要的意義和作用。
一、“長期共存、互相監(jiān)督”方針的制定
中國革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨深知民主意識的重要性，在實(shí)現(xiàn)革命目標(biāo)中始終把團(tuán)結(jié)和聯(lián)合黨外各方面力量看成是實(shí)現(xiàn)革命目標(biāo)、取得革命勝利的主要因素之一，在延安時(shí)期中國共產(chǎn)黨就實(shí)行“三三制”，毛主席也大力稱贊為革命作出不懈努力的各界民主人士。這個(gè)階段，中國共產(chǎn)黨提出了“監(jiān)督”的概念，把監(jiān)督當(dāng)作與黨外人士合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而且認(rèn)識到了監(jiān)督對民主政權(quán)建設(shè)的重要意義。在社會主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國共產(chǎn)黨通過調(diào)節(jié)統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部和各方面人民的利益和要求，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，共同致力于社會主義事業(yè)。社會主義改造基本完成前夕，毛澤東總結(jié)了與民主黨派合作的經(jīng)驗(yàn)，從建設(shè)社會主義的需要出發(fā)，明確指出民主黨派要長期存在，認(rèn)為共產(chǎn)黨需要民主黨派的監(jiān)督，民主黨派也需要共產(chǎn)黨的監(jiān)督，提出了“長期共存，互相監(jiān)督”的思想，并把它確定為處理與民主黨派關(guān)系的基本方針。這個(gè)階段，中共提出了“互相監(jiān)督”的概念，并把互相監(jiān)督作為共產(chǎn)黨處理與民主黨派關(guān)系的基本方針的一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)時(shí)，一大批民主黨派著名人士參加了人民政權(quán)，象李濟(jì)深就出任國家副主席，他們?yōu)樯鐣髁x革命和建設(shè)做出了卓越的貢獻(xiàn)。
二、民主黨派民主監(jiān)督作用地位的確立
中共十一屆三中全會以后，在中共中央的高度重視下,良好的統(tǒng)戰(zhàn)氛圍逐步形成。為民主黨派參政議政、民主監(jiān)督提供了廣闊的舞臺。
一是從理論、機(jī)制上為民主黨派參政議政、民主監(jiān)督職能的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。1979年10月,鄧小平同志首次把我國的多黨合作提升到政治制度的高度,指出“多黨合作是我國政治制度中的一個(gè)特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)”。1982年12月，全國政協(xié)會議通過了新章程，明確規(guī)定：政治協(xié)商、民主監(jiān)督是政協(xié)的基本職能。后來民主黨派在各自的章程中都規(guī)定，參政議政、民主監(jiān)督是自己的主要職能。中共“十二大”確立了中國共產(chǎn)黨與各民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針，提出了一整套關(guān)于多黨合作和政治協(xié)商的理論和政策，使堅(jiān)持和完善多黨合作制度成為中國特色社會主義理論和實(shí)踐的重要組成部分。1989年，中共中央頒布了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，提出了民主監(jiān)督的總原則，從而形成了我們黨關(guān)于民主監(jiān)督的完整思想。1993年，把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”載入憲法，中國多黨合作制度有了明確的憲法依據(jù)。2005年，中共中央頒布了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和2006年中共中央頒布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，使多黨合作制度進(jìn)一步制度化、規(guī)范化和程序化。這個(gè)階段，我們黨把民主監(jiān)督作為社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，重視在堅(jiān)持完善多黨合作制度中加強(qiáng)民主監(jiān)督。
二是加強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)宣傳教育，民主黨派的地位、作用得到提高和加強(qiáng)。中共十一屆三中全會后，經(jīng)過撥亂反正平反冤假錯(cuò)案，糾正了“左”的錯(cuò)誤路線，對統(tǒng)一戰(zhàn)線和民主黨派在革命和建設(shè)中的作用予以客觀公正的評價(jià)。中央和地方均復(fù)辦了社會主義學(xué)院,作為民主黨派和無黨派人士的聯(lián)合黨校；各級黨委將統(tǒng)戰(zhàn)理論作為對黨的干部的必修課。從1978年改革開放以來，各民主黨派的社會基礎(chǔ)發(fā)生了根本變化，民主黨派已經(jīng)從具有進(jìn)步性的民族資產(chǎn)階級、小資產(chǎn)階級的階級聯(lián)盟，發(fā)展成為各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動(dòng)者、社會主義事業(yè)建設(shè)者和擁護(hù)社會主義愛國者的政治聯(lián)盟。民主黨派的總?cè)藬?shù)已從1978年的6.5萬多人發(fā)展到2007年的72萬多人，新中國成立前后出生、20世紀(jì)90年代前后加入民主黨派的新一代成員已經(jīng)成為民主黨派的主體，他們年富力強(qiáng)，知識淵博，視野廣闊，富有開拓精神，有其自身的獨(dú)特優(yōu)勢。
三、民主黨派民主監(jiān)督作用于整個(gè)公共政策過程
改革開放30年來，民主黨派成員中的人大代表參與憲法、法律和地方性法規(guī)的制定和修改，參與選舉、決定和罷免國家和政府領(lǐng)導(dǎo)人，參與審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告、國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，反映人民意愿，提出議案和質(zhì)詢案，參與視察和執(zhí)法檢查工作。各民主黨派在人民政協(xié)積極參與國家方針政策的制定和實(shí)施，就國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活中的全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性重大問題開展考察調(diào)研，提出政策性建議。這些年來，就三峽工程、兩岸“三通”、西部大開發(fā)、中部崛起、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、國家級綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等問題進(jìn)行考察調(diào)研，向中共中央、國務(wù)院提出意見建議，受到高度重視，許多意見和建議被采納。擔(dān)任政府和司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的民主黨派成員對分管的工作充分行使行政管理的指揮權(quán)、處理問題的決定權(quán)和人事任免的建議權(quán)，為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧，奪取全面建設(shè)小康社會新勝利做出了積極貢獻(xiàn)。政府部門和司法機(jī)關(guān)特約人員參加有關(guān)執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作，參與有關(guān)法律法規(guī)制定的研究，參加對重大案情的調(diào)查，發(fā)揮參謀咨詢作用和聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶作用，充分履行民主監(jiān)督職責(zé)。
據(jù)中央統(tǒng)戰(zhàn)部的數(shù)據(jù)顯示，目前中國各級人大代表中，有非中共人士18萬名；各級政協(xié)委員中，有非中共人士34萬名；中央國家機(jī)關(guān)部門和最高人民法院、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子中有非中共領(lǐng)導(dǎo)人士19名；全國擔(dān)任縣處以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的非中共人士有3.2萬人。 而在5年前，非中共人士當(dāng)選各級人大代表的人數(shù)為12萬，擔(dān)任各級政協(xié)委員的人數(shù)為24萬；擔(dān)任國務(wù)院有關(guān)部委副部長、副主任以及最高人民法院副院長、最高人民檢察院副檢察長的人數(shù)為15人[1]。從兩組數(shù)據(jù)可以看出，五年來非中共人士擔(dān)任公職領(lǐng)導(dǎo)呈現(xiàn)明顯增多的趨勢。現(xiàn)階段非中共人士參政議政正呈現(xiàn)參政領(lǐng)域更廣、人才選拔渠道變寬兩大新特點(diǎn)，尤其是一些非中共人士開始擔(dān)任政府部門的正職，表明中國民主政治的發(fā)展為非中共人士進(jìn)行有序的政治參與開辟了更寬廣的渠道。他們參與了憲法、法律和地方性法規(guī)的制定和修改；參與了選舉和罷免國家和政府領(lǐng)導(dǎo)人的決策；參與了審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃以及計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告，國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；參與了視察和執(zhí)法檢查工作；在參與中，反映人民意愿,提出議案和質(zhì)詢案。
近20年來，各地中共市委、市政府高度重視統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作事業(yè)，堅(jiān)持把政治協(xié)商納入決策程序，充分聽取各民主黨派、市工商聯(lián)和無黨派人士的意見和建議，不斷推進(jìn)多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)劃化、程序化建設(shè)，充分發(fā)揮民主黨派參政議政、民主監(jiān)督職能，不斷提高建言獻(xiàn)策水平。以濟(jì)南市為例，分析一下參政黨民主監(jiān)督作用發(fā)揮的情況。濟(jì)南市多年來重視著眼于推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)，堅(jiān)持完善和創(chuàng)新并舉，積極為民主黨派和無黨派人士履行參政議政、民主監(jiān)督職能搭建平臺、拓寬渠道。
1、堅(jiān)持和完善重大問題同民主黨派協(xié)商通報(bào)制度。濟(jì)南市委堅(jiān)持把政治協(xié)商納入公共政策程序，不斷完善政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，就重大問題在決策前和政策執(zhí)行過程中同民主黨派進(jìn)行協(xié)商。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2005年以來，濟(jì)南市委、市政府先后召開協(xié)商會、通報(bào)會和座談會38次。從協(xié)商內(nèi)容上看，重要會議報(bào)告，如黨代會工作報(bào)告、政府工作報(bào)告；經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和重大政策措施；人大、政府、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)等方面重要人事安排事項(xiàng)；先進(jìn)性教育、解放思想大討論和學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀等重要活動(dòng)，堅(jiān)持通報(bào)協(xié)商、征求意見，從而使政治協(xié)商的內(nèi)容不斷豐富和拓展。從協(xié)商形式上看，在堅(jiān)持召開民主協(xié)商會、座談會和小范圍談心會進(jìn)行會議協(xié)商的同時(shí)，支持民主黨派市委會采取書面建議的形式，反映他們的意見建議和愿望要求。從協(xié)商程序上看，市委、市政府注意做到需要征求社會各方面的意見時(shí)，首先征求民主黨派、無黨派人士的意見；需要進(jìn)行協(xié)商時(shí)，首先將有關(guān)資料和議題提前送達(dá)，對民主黨派、無黨派人士的意見建議認(rèn)真研究后及時(shí)進(jìn)行反饋。
2、建立定期組織黨外人士視察重點(diǎn)工程并進(jìn)行情況通報(bào)的制度。為擴(kuò)大民主黨派、無黨派人士的知情和參與程度，市委委托統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭，協(xié)調(diào)有關(guān)市直部門參與，建立完善了重點(diǎn)工程視察和情況通報(bào)制度，先后圍繞城市總體規(guī)劃、全運(yùn)會“一場三館”和全運(yùn)村建設(shè)、園博園建設(shè)等重點(diǎn)工程；圍繞科技創(chuàng)新、文化建設(shè)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等重點(diǎn)工作，組織開展視察活動(dòng)和情況通報(bào)16次，認(rèn)真聽取民主黨派負(fù)責(zé)同志和無黨派人士的意見建議。這項(xiàng)制度的實(shí)施，使各民主黨派更直接地了解黨委、政府推動(dòng)發(fā)展的思路和措施，把握民主監(jiān)督的角度和重點(diǎn)。
3、進(jìn)一步健全和完善政府及有關(guān)部門與民主黨派的聯(lián)系制度。市政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府與民主黨派工商聯(lián)聯(lián)系的意見》（市政辦字〔2009〕58號），對進(jìn)一步完善市政府有關(guān)部門與民主黨派對口聯(lián)系制度、特約人員工作制度、民主黨派負(fù)責(zé)人參加重要外事、內(nèi)事活動(dòng)制度等作出了更加明確的規(guī)定。
4、堅(jiān)持和完善重大課題聯(lián)合調(diào)研機(jī)制。自2001年起，濟(jì)南市就建立了民主黨派聯(lián)合調(diào)研制度，由市委統(tǒng)戰(zhàn)部組織協(xié)調(diào)7個(gè)民主黨派同市委政研室和市政府調(diào)研室組成聯(lián)合調(diào)研組，每年圍繞一個(gè)關(guān)系全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)課題進(jìn)行聯(lián)合調(diào)研。中發(fā)〔2005〕5號文件下發(fā)以來，濟(jì)南市積極探索，在實(shí)踐中逐步形成了較為完善的工作機(jī)制。調(diào)研組由一位黨派主委任組長，各黨派相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者和市委政研室或市政府調(diào)研室的有關(guān)同志為組成人員，其調(diào)研成果列為每年的政協(xié)大會發(fā)言，為黨委政府決策提供參考。近五年來，先后圍繞重點(diǎn)污染源治理、科技興農(nóng)、信息產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)發(fā)展和物流業(yè)發(fā)展等課題開展聯(lián)合調(diào)研，在推動(dòng)我市產(chǎn)業(yè)振興、科學(xué)發(fā)展中凸顯了民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的作用和實(shí)效。
5、堅(jiān)持和完善特約人員工作制度，不斷拓寬黨外人士參政監(jiān)督渠道。濟(jì)南市把在黨外人士中開展特約人員工作,作為拓展民主黨派、無黨派人士民主監(jiān)督的有效渠道，近年來進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好在各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士中聘請?zhí)丶s人員的意見》（濟(jì)統(tǒng)發(fā)〔2006〕56號），在特約人員聘任過程中，全市逐步形成了統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、各有關(guān)部門密切配合、廣大黨外特約人員積極參與的工作格局。截至目前,全市共有247名黨外人士擔(dān)任市及縣（市）區(qū)兩級政府有關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)特約人員。
6、建立和完善民主黨派參政議政、民主監(jiān)督工作協(xié)調(diào)調(diào)度機(jī)制。市委、市政府積極支持民主黨派和無黨派人士開展考察調(diào)研活動(dòng)，一方面，市委政研室和市政府調(diào)研室，定期與民主黨派進(jìn)行互動(dòng)交流，通報(bào)黨委政府的年度重點(diǎn)調(diào)研課題，為民主黨派圍繞中心、把握重點(diǎn)、深化調(diào)研提供支持幫助；另一方面，堅(jiān)持民主黨派參政議政、民主監(jiān)督協(xié)調(diào)調(diào)度會制度，重點(diǎn)在調(diào)研選題時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)調(diào)度，提出指導(dǎo)意見。參政議政、民主監(jiān)督工作協(xié)調(diào)調(diào)度機(jī)制的建立，使調(diào)研選題更能體現(xiàn)黨派的各自優(yōu)勢和特色，更加貼近黨委政府的中心工作，在整體上確保了民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的實(shí)效性。
7、積極推進(jìn)黨與黨外人士的合作共事。市委高度重視黨外人士安排工作。先后于2005年、2009年先后兩次研究出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好和加強(qiáng)培養(yǎng)選拔黨外干部工作的意見》，為推進(jìn)黨外干部培養(yǎng)選拔工作提供了制度保障。2005年以來，在市委黨校、市社會主義學(xué)院共同舉辦15期進(jìn)修班，培訓(xùn)黨外干部500余人次。另外，還通過“雙高人才”到清華大學(xué)等高校和美國、西歐等發(fā)達(dá)國家進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)以及到政府部門進(jìn)行掛職鍛煉、到全運(yùn)會、西客站建設(shè)等關(guān)鍵崗位上進(jìn)行磨煉等多種形式，使一大批黨外干部得到鍛煉和提高。2007年底換屆以來，10個(gè)縣（市）區(qū)政府配齊了黨外領(lǐng)導(dǎo)干部，市及縣（市）區(qū)兩級人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子中均按要求配齊了黨外副職。目前，市直有關(guān)部門、單位共有市管黨外領(lǐng)導(dǎo)干部30多名，其中，市政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子中配備黨外干部12名，所配比例已達(dá)政府部門的30%，居全省17地市之首。
四、實(shí)踐分析
從實(shí)踐上看，我們認(rèn)為民主監(jiān)督，主要是通過政治協(xié)商與參政議政的途徑來實(shí)現(xiàn)的。它體現(xiàn)在以下幾種形式中：
一是體現(xiàn)在高層次的協(xié)商會、通報(bào)會、座談會等形式中，中國共產(chǎn)黨就黨和政府的重要文件與決策，就重大人事變動(dòng)等聽取民主黨派的意見。這種監(jiān)督具有較強(qiáng)的影響力和權(quán)威性。
二是體現(xiàn)在參政議政過程中。在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的半個(gè)多世紀(jì)中，特別是自改革開放以來的30多年中，各民主黨派參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行，在參政議政的同時(shí)，也充分履行了民主監(jiān)督的職能。由于各民主黨派比較及時(shí)、準(zhǔn)確、充分地反映了社會各界群眾的意見和要求，使執(zhí)政黨在制定有關(guān)方針政策中能更好地兼顧各方面群眾的利益，使人民內(nèi)部的各種矛盾得到及時(shí)化解，有利于使我國既保持團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的政治局面，又創(chuàng)造振奮活躍的民主氣氛。
三是體現(xiàn)在每年召開的各級人大、政協(xié)會議上，在每年各級兩會上，民主黨派提交的大量議案提案，都是就某些重大問題經(jīng)過調(diào)查論證提出的，其中不少發(fā)揮了民主監(jiān)督的作用。
四是體現(xiàn)在各類特約人員的工作中，比如特約監(jiān)察員、特約審計(jì)員、教育督導(dǎo)員、土地監(jiān)察專員、稅務(wù)監(jiān)察專員、政府立法顧問等等，這些特約人員都是以民主黨派成員身份直接參與國家行政和法律監(jiān)督工作。
此外，在實(shí)踐中，各民主黨派和各地政協(xié)組織還創(chuàng)造了不少其他民主監(jiān)督形式，比如參加民主評議、行風(fēng)評議、專題調(diào)研、提案跟蹤，組織和參加知情問政的協(xié)商會、座談會等。從這些形式中，我們可以看到我國民主黨派在民主監(jiān)督方面所取得的成績?？傊?，黨和政府要提供良好的條件，社會要?jiǎng)?chuàng)造寬松的環(huán)境，民主黨派及其成員要充分運(yùn)用自己的權(quán)利，開展民主監(jiān)督，為防止腐敗的滋生，為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，建設(shè)經(jīng)濟(jì)繁榮、政治文明、法制健全、社會穩(wěn)定的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國服務(wù)。
（九三學(xué)社濟(jì)南市委 趙 寧）
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