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徐莊鎮(zhèn)經(jīng)管站站長、徐莊農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所所長、九三學(xué)社棗莊市山亭區(qū)支社社員高崇鑾：山東省棗莊市山亭區(qū)徐莊鎮(zhèn)是國內(nèi)第一個設(shè)立農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一直走在農(nóng)村土地改革的前沿。徐莊鎮(zhèn)土地制度改革試點是從2008年開始推行以“三位一體”為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地使用權(quán)制度改革，形成了土地流轉(zhuǎn)的“徐莊模式”。其核心內(nèi)容是：發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證，建立農(nóng)村土地使用權(quán)交易市場，發(fā)展農(nóng)村土地合作社。改革六年來，徐莊探索出了具有特色的土地制度改革路徑和方式方法，積累了一些有效的新鮮經(jīng)驗。但是，不能否認(rèn)，在探索這一改革實踐的過程中，出現(xiàn)了一些新情況、新問題甚至新矛盾。對此，各級應(yīng)予以重視，不斷完善，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。
一、土地使用產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保缺乏法律支持
山亭信用聯(lián)社徐莊信用社主任張玉柱反映，現(xiàn)行《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，這使得農(nóng)地、農(nóng)房抵押貸款缺乏必要的法律依據(jù)。即使考慮對土地使用產(chǎn)權(quán)權(quán)、集體土地所有權(quán)設(shè)定抵押，由于受農(nóng)民利益所限，難以處置變現(xiàn)。據(jù)本人調(diào)查，這是目前金融機(jī)構(gòu)開展土地使用產(chǎn)權(quán)融資貸款服務(wù)時遇到的最普遍的問題。
為擴(kuò)展農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)融資貸款，建議完善相關(guān)法律法規(guī)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革和金融支持提供法律保障。圍繞農(nóng)村土地制度改革，相關(guān)配套的法律法規(guī)特別是土地法規(guī)調(diào)整應(yīng)成為新一輪農(nóng)村改革關(guān)鍵。建議國家立法部門進(jìn)一步完善立法，目前首先應(yīng)當(dāng)修改《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保融資。在堅持“三不變”原則基礎(chǔ)上，肯定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的法律地位，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可用于抵押，這樣既賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，也為金融機(jī)構(gòu)開辦土地使用權(quán)抵押貸款提供法律保障。對于抵押標(biāo)的、抵押人的特質(zhì)，應(yīng)立法引入一些強(qiáng)制性條款來約束雙方當(dāng)事人，以平衡雙方當(dāng)事人的利益。
二、農(nóng)村土地使用權(quán)抵押貸款出現(xiàn)了一定風(fēng)險
目前，山亭區(qū)已有五家合作社抵押貸款出現(xiàn)了逾期未還款，雖然棗莊市出臺了相關(guān)的專項管理辦法，但是，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)和合作社在土地使用權(quán)抵押上出現(xiàn)違約等問題時，仍很難依靠法律的手段來解決。從試點的經(jīng)驗來看，其他區(qū)（市）金融部門也遇到過此類糾紛。
為此，建議完善貸款配套機(jī)制，切實規(guī)避信貸風(fēng)險。一是合理確定土地使用產(chǎn)權(quán)期限。既要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期和貸款償還，還要兼顧防范農(nóng)民失地風(fēng)險，在設(shè)定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押時，土地使用產(chǎn)權(quán)期限以5-15年為宜。二是要確保產(chǎn)權(quán)抵押評估合法有效。指定或成立具有專業(yè)資質(zhì)的土地使用產(chǎn)權(quán)抵押評估機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)土地使用產(chǎn)權(quán)評估抵押的合法有效性。三是建立違約處置機(jī)制。建議建立、健全農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)，在貸款權(quán)益追償、抵押權(quán)處置等方面提供服務(wù)，切實維護(hù)銀行資金安全和農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定。四是建立貸款風(fēng)險防范補(bǔ)償機(jī)制。首先，在農(nóng)村土地合作社內(nèi)部建立風(fēng)險基金制度，將每年經(jīng)營收益的一定比例作為合作社貸款風(fēng)險防范基金；其次，政府部門建立還貸周轉(zhuǎn)金，用于墊付合作社臨時性還貸困難；建立風(fēng)險補(bǔ)償基金，按一定比例分擔(dān)土地合作社的貸款損失；第三，引入商業(yè)性保險保障機(jī)制，通過政策性和商業(yè)性保險的介入，有效降低合作社土地使用產(chǎn)權(quán)的抵押貸款風(fēng)險。第四，要加強(qiáng)社會各方信息交流，形成支持土地合作社發(fā)展與防范銀行信貸風(fēng)險的合力。
三、土地確權(quán)亟待規(guī)范和設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)
農(nóng)村土地確權(quán)是順利開展承包土地流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能的重要前提，各地在探索改革過程中出現(xiàn)了一些新問題，迫切需要制定相關(guān)政策加以規(guī)范和解決。徐莊鎮(zhèn)在對農(nóng)民土地確權(quán)過程中，主要問題表現(xiàn)為：重新丈量土地需要投入和承包面積不準(zhǔn)確。
按照2013年中央一號文件，對農(nóng)民承包土地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和住房開展確權(quán)和辦證工作。此項工作開展需要成本投入，如重新丈量土地，要投入人力、物力等。通過全球定位系統(tǒng)測繪土地時發(fā)現(xiàn)，有的家庭實際擁有的土地面積大于承包土地面積（承包證上標(biāo)明），有的家庭實際擁有的土地面積小于承包土地面積。據(jù)徐莊鎮(zhèn)焦山空村的246戶農(nóng)民承包土地登記、測量時，有198戶承包土地實際面積大于二輪承包面積，增幅多在30%左右，一些超過60%。
針對土地確權(quán)過程中出現(xiàn)的上述新問題，各地試點可探索適應(yīng)本地實際的解決辦法，但最終解決這一問題，尚需要中央政府相關(guān)部門綜合各省市實踐經(jīng)驗，制定出臺全國統(tǒng)一的政策規(guī)定甚至頒布相關(guān)法規(guī)，這樣才能具有權(quán)威性和合法性。至于土地確權(quán)工作中需要投入的成本，建議中央和地方財政出臺一個支出方案，合理分?jǐn)傁嚓P(guān)成本，向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。
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