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摘 要：民主黨派作為參政黨，參政議政、民主監(jiān)督是其基本職能。民主監(jiān)督作為黨外監(jiān)督體系中的重要組成部分在執(zhí)政黨政策制定中發(fā)揮了十分重要的作用。本文分析了民主監(jiān)督作用的確立以及民主黨派同執(zhí)政黨就構建社會主義和諧社會所涉及的國家路線、方針、政策及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重大問題如何進行有效的監(jiān)督作用的現(xiàn)狀，以實現(xiàn)政府公共政策的科學化和民主化。
關鍵詞：參政黨 民主監(jiān)督 公共政策過程 現(xiàn)狀分析
沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督作用，是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內容之一，對于加強和改善中國共產黨的領導，提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，進一步推進我國政治文明建設，具有十分重要的意義和作用。
一、“長期共存、互相監(jiān)督”方針的制定
中國革命時期，中國共產黨深知民主意識的重要性，在實現(xiàn)革命目標中始終把團結和聯(lián)合黨外各方面力量看成是實現(xiàn)革命目標、取得革命勝利的主要因素之一，在延安時期中國共產黨就實行“三三制”，毛主席也大力稱贊為革命作出不懈努力的各界民主人士。這個階段，中國共產黨提出了“監(jiān)督”的概念，把監(jiān)督當作與黨外人士合作的一項重要內容，而且認識到了監(jiān)督對民主政權建設的重要意義。在社會主義革命和建設時期，中國共產黨通過調節(jié)統(tǒng)一戰(zhàn)線內部和各方面人民的利益和要求，調動各方面的積極性，共同致力于社會主義事業(yè)。社會主義改造基本完成前夕，毛澤東總結了與民主黨派合作的經(jīng)驗，從建設社會主義的需要出發(fā)，明確指出民主黨派要長期存在，認為共產黨需要民主黨派的監(jiān)督，民主黨派也需要共產黨的監(jiān)督，提出了“長期共存，互相監(jiān)督”的思想，并把它確定為處理與民主黨派關系的基本方針。這個階段，中共提出了“互相監(jiān)督”的概念，并把互相監(jiān)督作為共產黨處理與民主黨派關系的基本方針的一項重要內容。當時，一大批民主黨派著名人士參加了人民政權，象李濟深就出任國家副主席，他們?yōu)樯鐣髁x革命和建設做出了卓越的貢獻。
二、民主黨派民主監(jiān)督作用地位的確立
中共十一屆三中全會以后，在中共中央的高度重視下,良好的統(tǒng)戰(zhàn)氛圍逐步形成。為民主黨派參政議政、民主監(jiān)督提供了廣闊的舞臺。
一是從理論、機制上為民主黨派參政議政、民主監(jiān)督職能的發(fā)揮奠定了基礎。1979年10月,鄧小平同志首次把我國的多黨合作提升到政治制度的高度,指出“多黨合作是我國政治制度中的一個特點和優(yōu)點”。1982年12月，全國政協(xié)會議通過了新章程，明確規(guī)定：政治協(xié)商、民主監(jiān)督是政協(xié)的基本職能。后來民主黨派在各自的章程中都規(guī)定，參政議政、民主監(jiān)督是自己的主要職能。中共“十二大”確立了中國共產黨與各民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針，提出了一整套關于多黨合作和政治協(xié)商的理論和政策，使堅持和完善多黨合作制度成為中國特色社會主義理論和實踐的重要組成部分。1989年，中共中央頒布了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，提出了民主監(jiān)督的總原則，從而形成了我們黨關于民主監(jiān)督的完整思想。1993年，把“中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”載入憲法，中國多黨合作制度有了明確的憲法依據(jù)。2005年，中共中央頒布了《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》和2006年中共中央頒布了《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》，使多黨合作制度進一步制度化、規(guī)范化和程序化。這個階段，我們黨把民主監(jiān)督作為社會主義民主政治建設的重要內容，重視在堅持完善多黨合作制度中加強民主監(jiān)督。
二是加強統(tǒng)戰(zhàn)宣傳教育，民主黨派的地位、作用得到提高和加強。中共十一屆三中全會后，經(jīng)過撥亂反正平反冤假錯案，糾正了“左”的錯誤路線，對統(tǒng)一戰(zhàn)線和民主黨派在革命和建設中的作用予以客觀公正的評價。中央和地方均復辦了社會主義學院,作為民主黨派和無黨派人士的聯(lián)合黨校；各級黨委將統(tǒng)戰(zhàn)理論作為對黨的干部的必修課。從1978年改革開放以來，各民主黨派的社會基礎發(fā)生了根本變化，民主黨派已經(jīng)從具有進步性的民族資產階級、小資產階級的階級聯(lián)盟，發(fā)展成為各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯(lián)盟。民主黨派的總人數(shù)已從1978年的6.5萬多人發(fā)展到2007年的72萬多人，新中國成立前后出生、20世紀90年代前后加入民主黨派的新一代成員已經(jīng)成為民主黨派的主體，他們年富力強，知識淵博，視野廣闊，富有開拓精神，有其自身的獨特優(yōu)勢。
三、民主黨派民主監(jiān)督作用于整個公共政策過程
改革開放30年來，民主黨派成員中的人大代表參與憲法、法律和地方性法規(guī)的制定和修改，參與選舉、決定和罷免國家和政府領導人，參與審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告、國家預算和預算執(zhí)行情況的報告，反映人民意愿，提出議案和質詢案，參與視察和執(zhí)法檢查工作。各民主黨派在人民政協(xié)積極參與國家方針政策的制定和實施，就國家政治、經(jīng)濟、社會生活中的全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性重大問題開展考察調研，提出政策性建議。這些年來，就三峽工程、兩岸“三通”、西部大開發(fā)、中部崛起、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、建設社會主義新農村、國家級綜合配套改革試驗區(qū)、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等問題進行考察調研，向中共中央、國務院提出意見建議，受到高度重視，許多意見和建議被采納。擔任政府和司法機關領導職務的民主黨派成員對分管的工作充分行使行政管理的指揮權、處理問題的決定權和人事任免的建議權，為推動科學發(fā)展，促進社會和諧，奪取全面建設小康社會新勝利做出了積極貢獻。政府部門和司法機關特約人員參加有關執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作，參與有關法律法規(guī)制定的研究，參加對重大案情的調查，發(fā)揮參謀咨詢作用和聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶作用，充分履行民主監(jiān)督職責。
據(jù)中央統(tǒng)戰(zhàn)部的數(shù)據(jù)顯示，目前中國各級人大代表中，有非中共人士18萬名；各級政協(xié)委員中，有非中共人士34萬名；中央國家機關部門和最高人民法院、最高人民檢察院領導班子中有非中共領導人士19名；全國擔任縣處以上領導職務的非中共人士有3.2萬人。 而在5年前，非中共人士當選各級人大代表的人數(shù)為12萬，擔任各級政協(xié)委員的人數(shù)為24萬；擔任國務院有關部委副部長、副主任以及最高人民法院副院長、最高人民檢察院副檢察長的人數(shù)為15人[1]。從兩組數(shù)據(jù)可以看出，五年來非中共人士擔任公職領導呈現(xiàn)明顯增多的趨勢?，F(xiàn)階段非中共人士參政議政正呈現(xiàn)參政領域更廣、人才選拔渠道變寬兩大新特點，尤其是一些非中共人士開始擔任政府部門的正職，表明中國民主政治的發(fā)展為非中共人士進行有序的政治參與開辟了更寬廣的渠道。他們參與了憲法、法律和地方性法規(guī)的制定和修改；參與了選舉和罷免國家和政府領導人的決策；參與了審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及計劃執(zhí)行情況的報告，國家預算和預算執(zhí)行情況的報告；參與了視察和執(zhí)法檢查工作；在參與中，反映人民意愿,提出議案和質詢案。
近20年來，各地中共市委、市政府高度重視統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作事業(yè)，堅持把政治協(xié)商納入決策程序，充分聽取各民主黨派、市工商聯(lián)和無黨派人士的意見和建議，不斷推進多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)劃化、程序化建設，充分發(fā)揮民主黨派參政議政、民主監(jiān)督職能，不斷提高建言獻策水平。以濟南市為例，分析一下參政黨民主監(jiān)督作用發(fā)揮的情況。濟南市多年來重視著眼于推進社會主義民主政治建設，堅持完善和創(chuàng)新并舉，積極為民主黨派和無黨派人士履行參政議政、民主監(jiān)督職能搭建平臺、拓寬渠道。
1、堅持和完善重大問題同民主黨派協(xié)商通報制度。濟南市委堅持把政治協(xié)商納入公共政策程序，不斷完善政治協(xié)商的內容、形式和程序，就重大問題在決策前和政策執(zhí)行過程中同民主黨派進行協(xié)商。據(jù)統(tǒng)計，自2005年以來，濟南市委、市政府先后召開協(xié)商會、通報會和座談會38次。從協(xié)商內容上看，重要會議報告，如黨代會工作報告、政府工作報告；經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和重大政策措施；人大、政府、政協(xié)和司法機關等方面重要人事安排事項；先進性教育、解放思想大討論和學習實踐科學發(fā)展觀等重要活動，堅持通報協(xié)商、征求意見，從而使政治協(xié)商的內容不斷豐富和拓展。從協(xié)商形式上看，在堅持召開民主協(xié)商會、座談會和小范圍談心會進行會議協(xié)商的同時，支持民主黨派市委會采取書面建議的形式，反映他們的意見建議和愿望要求。從協(xié)商程序上看，市委、市政府注意做到需要征求社會各方面的意見時，首先征求民主黨派、無黨派人士的意見；需要進行協(xié)商時，首先將有關資料和議題提前送達，對民主黨派、無黨派人士的意見建議認真研究后及時進行反饋。
2、建立定期組織黨外人士視察重點工程并進行情況通報的制度。為擴大民主黨派、無黨派人士的知情和參與程度，市委委托統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭，協(xié)調有關市直部門參與，建立完善了重點工程視察和情況通報制度，先后圍繞城市總體規(guī)劃、全運會“一場三館”和全運村建設、園博園建設等重點工程；圍繞科技創(chuàng)新、文化建設、社會主義新農村建設、黨風廉政建設等重點工作，組織開展視察活動和情況通報16次，認真聽取民主黨派負責同志和無黨派人士的意見建議。這項制度的實施，使各民主黨派更直接地了解黨委、政府推動發(fā)展的思路和措施，把握民主監(jiān)督的角度和重點。
3、進一步健全和完善政府及有關部門與民主黨派的聯(lián)系制度。市政府出臺了《關于進一步加強政府與民主黨派工商聯(lián)聯(lián)系的意見》（市政辦字〔2009〕58號），對進一步完善市政府有關部門與民主黨派對口聯(lián)系制度、特約人員工作制度、民主黨派負責人參加重要外事、內事活動制度等作出了更加明確的規(guī)定。
4、堅持和完善重大課題聯(lián)合調研機制。自2001年起，濟南市就建立了民主黨派聯(lián)合調研制度，由市委統(tǒng)戰(zhàn)部組織協(xié)調7個民主黨派同市委政研室和市政府調研室組成聯(lián)合調研組，每年圍繞一個關系全市經(jīng)濟社會發(fā)展的重點課題進行聯(lián)合調研。中發(fā)〔2005〕5號文件下發(fā)以來，濟南市積極探索，在實踐中逐步形成了較為完善的工作機制。調研組由一位黨派主委任組長，各黨派相關領域的專家學者和市委政研室或市政府調研室的有關同志為組成人員，其調研成果列為每年的政協(xié)大會發(fā)言，為黨委政府決策提供參考。近五年來，先后圍繞重點污染源治理、科技興農、信息產業(yè)、金融業(yè)發(fā)展和物流業(yè)發(fā)展等課題開展聯(lián)合調研，在推動我市產業(yè)振興、科學發(fā)展中凸顯了民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的作用和實效。
5、堅持和完善特約人員工作制度，不斷拓寬黨外人士參政監(jiān)督渠道。濟南市把在黨外人士中開展特約人員工作,作為拓展民主黨派、無黨派人士民主監(jiān)督的有效渠道，近年來進行了積極的探索和實踐。出臺了《關于進一步做好在各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士中聘請?zhí)丶s人員的意見》（濟統(tǒng)發(fā)〔2006〕56號），在特約人員聘任過程中，全市逐步形成了統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調、各有關部門密切配合、廣大黨外特約人員積極參與的工作格局。截至目前,全市共有247名黨外人士擔任市及縣（市）區(qū)兩級政府有關部門和司法機關特約人員。
6、建立和完善民主黨派參政議政、民主監(jiān)督工作協(xié)調調度機制。市委、市政府積極支持民主黨派和無黨派人士開展考察調研活動，一方面，市委政研室和市政府調研室，定期與民主黨派進行互動交流，通報黨委政府的年度重點調研課題，為民主黨派圍繞中心、把握重點、深化調研提供支持幫助；另一方面，堅持民主黨派參政議政、民主監(jiān)督協(xié)調調度會制度，重點在調研選題時進行協(xié)調調度，提出指導意見。參政議政、民主監(jiān)督工作協(xié)調調度機制的建立，使調研選題更能體現(xiàn)黨派的各自優(yōu)勢和特色，更加貼近黨委政府的中心工作，在整體上確保了民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的實效性。
7、積極推進黨與黨外人士的合作共事。市委高度重視黨外人士安排工作。先后于2005年、2009年先后兩次研究出臺《關于進一步做好和加強培養(yǎng)選拔黨外干部工作的意見》，為推進黨外干部培養(yǎng)選拔工作提供了制度保障。2005年以來，在市委黨校、市社會主義學院共同舉辦15期進修班，培訓黨外干部500余人次。另外，還通過“雙高人才”到清華大學等高校和美國、西歐等發(fā)達國家進行強化培訓以及到政府部門進行掛職鍛煉、到全運會、西客站建設等關鍵崗位上進行磨煉等多種形式，使一大批黨外干部得到鍛煉和提高。2007年底換屆以來，10個縣（市）區(qū)政府配齊了黨外領導干部，市及縣（市）區(qū)兩級人大、政協(xié)領導班子中均按要求配齊了黨外副職。目前，市直有關部門、單位共有市管黨外領導干部30多名，其中，市政府工作部門領導班子中配備黨外干部12名，所配比例已達政府部門的30%，居全省17地市之首。
四、實踐分析
從實踐上看，我們認為民主監(jiān)督，主要是通過政治協(xié)商與參政議政的途徑來實現(xiàn)的。它體現(xiàn)在以下幾種形式中：
一是體現(xiàn)在高層次的協(xié)商會、通報會、座談會等形式中，中國共產黨就黨和政府的重要文件與決策，就重大人事變動等聽取民主黨派的意見。這種監(jiān)督具有較強的影響力和權威性。
二是體現(xiàn)在參政議政過程中。在中國共產黨執(zhí)政的半個多世紀中，特別是自改革開放以來的30多年中，各民主黨派參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協(xié)商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行，在參政議政的同時，也充分履行了民主監(jiān)督的職能。由于各民主黨派比較及時、準確、充分地反映了社會各界群眾的意見和要求，使執(zhí)政黨在制定有關方針政策中能更好地兼顧各方面群眾的利益，使人民內部的各種矛盾得到及時化解，有利于使我國既保持團結穩(wěn)定的政治局面，又創(chuàng)造振奮活躍的民主氣氛。
三是體現(xiàn)在每年召開的各級人大、政協(xié)會議上，在每年各級兩會上，民主黨派提交的大量議案提案，都是就某些重大問題經(jīng)過調查論證提出的，其中不少發(fā)揮了民主監(jiān)督的作用。
四是體現(xiàn)在各類特約人員的工作中，比如特約監(jiān)察員、特約審計員、教育督導員、土地監(jiān)察專員、稅務監(jiān)察專員、政府立法顧問等等，這些特約人員都是以民主黨派成員身份直接參與國家行政和法律監(jiān)督工作。
此外，在實踐中，各民主黨派和各地政協(xié)組織還創(chuàng)造了不少其他民主監(jiān)督形式，比如參加民主評議、行風評議、專題調研、提案跟蹤，組織和參加知情問政的協(xié)商會、座談會等。從這些形式中，我們可以看到我國民主黨派在民主監(jiān)督方面所取得的成績。總之，黨和政府要提供良好的條件，社會要創(chuàng)造寬松的環(huán)境，民主黨派及其成員要充分運用自己的權利，開展民主監(jiān)督，為防止腐敗的滋生，為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，建設經(jīng)濟繁榮、政治文明、法制健全、社會穩(wěn)定的社會主義現(xiàn)代化強國服務。
（九三學社濟南市委 趙 寧）
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