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九三學(xué)社山東省委
黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”。我省農(nóng)村宅基地管理存在機(jī)制不健全、制度不完善、模式不集約等問題，導(dǎo)致大量農(nóng)村土地資源閑置浪費(fèi)，無法實(shí)現(xiàn)高效配置，制約了現(xiàn)代市場(chǎng)體系完善和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程。因此，農(nóng)村宅基地管理、使用、流轉(zhuǎn)、抵押等方面的改革創(chuàng)新勢(shì)在必行。
一、農(nóng)村宅基地管理利用存在的問題及成因
農(nóng)村宅基地用地情況比較復(fù)雜，具體表現(xiàn)為“散、亂、差、閑”，用地管理存在不合理、不規(guī)范、不適應(yīng)和不銜接等問題，突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
（一）規(guī)劃體系不完善，用地保障矛盾突出——批不了
由于各地規(guī)劃建設(shè)用地普遍向城鎮(zhèn)集中，導(dǎo)致新一輪土地利用總體規(guī)劃基本上沒有預(yù)留足夠的宅基地發(fā)展空間，農(nóng)村宅基地普遍存在“批不了”的現(xiàn)象：一是缺少用地指標(biāo)。山東省有近7萬個(gè)行政村，以平均一個(gè)村一年有3戶建房、占用1畝地計(jì)算，每年就需要近7萬畝地。而近年來，國(guó)家每年下達(dá)給山東省的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)也就30萬畝，只能滿足全省用地需求的50%。即便拿出全部計(jì)劃指標(biāo)的5%用于給村民批宅基地，也就只有1.5萬畝，無法保障農(nóng)民正常的建房用地需求。二是“指標(biāo)單列”難以落實(shí)。雖然國(guó)家要求各地“每年單列3%-5%的年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)用于保障農(nóng)村建設(shè)用地”，但有限的指標(biāo)要優(yōu)先用于城鎮(zhèn)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)?，F(xiàn)實(shí)是多數(shù)地方拿出少部分指標(biāo)用于中心社區(qū)建設(shè)，極少市、縣給宅基地安排指標(biāo)。三是審批程序復(fù)雜，成本高。農(nóng)村建房涉及占用農(nóng)用地的，與項(xiàng)目用地一樣，要單獨(dú)組卷，報(bào)設(shè)區(qū)市政府審批（省政府委托）。宅基地從申請(qǐng)到批復(fù)一般需要大半年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。
（二）村莊規(guī)模小分布散，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重——退不出
我省農(nóng)村居民點(diǎn)分布零散、面積大、超面積占用宅基地現(xiàn)象普遍。農(nóng)村宅基地總體以自然村落為主，布局分散，平均每個(gè)村莊占地313畝，50戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。近年來，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)人地關(guān)系呈現(xiàn)典型的“人減地增”的現(xiàn)象，其中最突出的問題是造成了“人走房空”的“空心村”現(xiàn)象。“空心村”產(chǎn)生根源在于宅基地“退不出”： 一是宅基地收回的法律制度缺失，很難現(xiàn)實(shí)操作。盡管《土地管理法》對(duì)收回宅基地使用權(quán)的情形進(jìn)行了原則性的規(guī)定，但缺乏收回程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)則，實(shí)踐中無法操作。二是退出閑置宅基地缺乏動(dòng)力。村民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的特殊身份無償取得、長(zhǎng)期使用宅基地，受傳統(tǒng)觀念影響，更傾向于盡可能多占有基地，留給子孫。
（三）管理不系統(tǒng)，違法用地得不到有效制止——管不住
農(nóng)村宅基地的管理，只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和相關(guān)政策性文件，操作性差，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，相互之間還不銜接，國(guó)家也沒有制定法律、法規(guī)或者規(guī)章，宅基地管理缺少規(guī)范。絕大部分市、縣將工作的重點(diǎn)放在經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)國(guó)有土地、農(nóng)村土地開發(fā)復(fù)墾整理上，對(duì)農(nóng)村宅基地管理放松，甚至有的市、縣基本上是放任不管。由于很難滿足和保障農(nóng)民正常建房的用地需求，農(nóng)村違法違規(guī)用地建房現(xiàn)象非常普遍。違法建房形成后涉及農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，造成執(zhí)行難、拆除難、沒收難，宅基地管理已成為困擾國(guó)土資源管理部門的頭號(hào)難題，普遍存在“管不住”現(xiàn)象：一是村干部私批亂放。在通過正常審批難以獲得宅基地的大背景下，一些地方的村委會(huì)通過收取一定費(fèi)用，侵占耕地，私批亂放宅基地。也有一些農(nóng)戶在自己的承包地或通過互換承包地方式，擅自違法建房。二是基層國(guó)土資源部門執(zhí)法能力弱。對(duì)農(nóng)村違法占地建房，基層國(guó)土資源部門只能制止，不能強(qiáng)制拆除，在制止無效的情況下，只能移交法院強(qiáng)制執(zhí)行，但法院一般不愿受理此類案件，從而使大量農(nóng)村違法建房難以得到有效控制，造成實(shí)際管理缺位。
（四）宅基地市場(chǎng)價(jià)值難以顯化，農(nóng)民權(quán)益不能充分實(shí)現(xiàn)——流不動(dòng)
宅基地是農(nóng)戶用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。一直以來，宅基地被視為農(nóng)民福利，國(guó)家出于社會(huì)穩(wěn)定等訴求，明確禁止農(nóng)村宅基地入市。按現(xiàn)行政策，城市人口不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地，只能在本村組集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，但又沒有農(nóng)村村民退出宅基地的機(jī)制。在實(shí)際中，宅基地私下流轉(zhuǎn)和交易現(xiàn)象已相當(dāng)普遍，既有跨行政村的宅基地買賣，也有城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)房置地。這種私下交易由于缺少法律保護(hù)，極易產(chǎn)生權(quán)屬和財(cái)產(chǎn)糾紛?，F(xiàn)階段已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民也不能將自己合法擁有的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，宅基地使用權(quán)的權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)。從而導(dǎo)致宅基地空置、空心村現(xiàn)象普遍，土地不能得到充分利用，同時(shí)由于宅基地禁止抵押，農(nóng)民無法通過抵押宅基地在銀行進(jìn)行融資，無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值。宅基地之所以“流不動(dòng)”，與當(dāng)前不完善的農(nóng)村土地管理制度有關(guān)。
二、推進(jìn)宅基地管理機(jī)制創(chuàng)新的建議
（一）改革土地利用計(jì)劃規(guī)劃管理模式，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造更加寬松的環(huán)境
一是建立宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃專項(xiàng)指標(biāo)制度，確保宅基地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)落到實(shí)處。針對(duì)宅基地審批的不確定性和宗地的分散性，改革現(xiàn)行的宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批次審批辦法，實(shí)行先批后核。將市、縣人民政府的審批權(quán)下放給市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門行使，實(shí)行宅基地審批與發(fā)證登記合一制度。二是建立農(nóng)村宅基地規(guī)劃制度，明確農(nóng)村宅基地規(guī)劃的內(nèi)容和法律地位。經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地的依據(jù)，發(fā)揮規(guī)劃的控制、引導(dǎo)作用。
（二）以節(jié)約集約用地為出發(fā)點(diǎn)，建立嚴(yán)格的宅基地監(jiān)督管理制度
加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、“一戶一宅”、節(jié)約集約用地的原則。一是強(qiáng)化宅基地規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細(xì)化各類不同地區(qū)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)民住宅小區(qū)即新農(nóng)村用地標(biāo)準(zhǔn)，明確多余宅基地及宅基地轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予、收回的監(jiān)管措施，規(guī)范設(shè)立登記、變更登記及注銷登記的程序，強(qiáng)化批后監(jiān)督的措施和手段，正確處理政府干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，充分發(fā)揮干預(yù)職能，強(qiáng)化宅基地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和權(quán)利保護(hù)。二是統(tǒng)一管理制度，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)。構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)土地產(chǎn)權(quán)公開交易市場(chǎng)和交易網(wǎng)絡(luò)，明確四級(jí)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的交易范圍，平等對(duì)待集體建設(shè)用地，為集體建設(shè)用地提供產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所，為城鄉(xiāng)土地要素的順暢流動(dòng)提供平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，建立與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)相統(tǒng)一的集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格機(jī)制，切實(shí)保護(hù)和充分體現(xiàn)農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
（三）改革征地制度，調(diào)節(jié)利益分配關(guān)系，促進(jìn)集體建設(shè)用地有效流轉(zhuǎn)
農(nóng)村土地使用制度改革的關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)制度改革，影響和制約集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是利益分配。一是各類建設(shè)盡量不要征收集體土地，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，將征收土地的范圍控制在涉及公共利益的項(xiàng)目，就目前而言，公益性項(xiàng)目可發(fā)按照國(guó)家制定的劃撥用地目錄來確定。除此之外的項(xiàng)目用地，不得通過征收農(nóng)民集體土地的方式提供使用，而是集體建設(shè)用地可通過出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式提供使用。二是推進(jìn)集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)必須統(tǒng)籌考慮土地所有者、使用者及政府之間的利益關(guān)系，集體建設(shè)用地所有權(quán)人出讓、租賃、作價(jià)出資入股建設(shè)用地使用權(quán)的收益歸土地所有者所有，但市、縣人民政府可按出讓、租賃、作價(jià)出資入股總額的一定比例收取流轉(zhuǎn)收益，以體現(xiàn)政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公益性建設(shè)以及環(huán)境改善等方面投入的回報(bào)。三是實(shí)行權(quán)地分離，鼓勵(lì)成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織。在集體土地所有權(quán)不變的情況下，進(jìn)一步明確每個(gè)村民在集體經(jīng)濟(jì)組織中所占有的土地使用權(quán)份額，量化個(gè)體權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以按照自愿原則，以其享有的農(nóng)用地和集體建設(shè)用地等土地使用權(quán)入股，依法登記成立土地股份合作制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，顯化所有權(quán)主體。
（四）適應(yīng)城鎮(zhèn)化需要，建立宅基地退出雙向激勵(lì)機(jī)制
改革現(xiàn)行的宅基地管理辦法，從制度上破解農(nóng)村住宅用地大量違法、村莊用地“內(nèi)空外擴(kuò)，建新不拆舊”、農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)用地“雙增加”的矛盾，建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制,切實(shí)提高農(nóng)村土地利用效率。一是引導(dǎo)機(jī)制。在編制好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合新型農(nóng)村建設(shè)，通過建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制和實(shí)施農(nóng)村宅基地的整理、復(fù)墾，引導(dǎo)農(nóng)戶退出宅基地。二是壓力機(jī)制。主要是針對(duì)違法取得、超標(biāo)超占的宅基地及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用的宅基地，實(shí)行無償收回。三是激勵(lì)機(jī)制。本著鼓勵(lì)農(nóng)民將空閑宅基地退出的理念，在土地出讓收益中，拿出相應(yīng)的費(fèi)用作為對(duì)退出宅基地的農(nóng)民補(bǔ)償。通過落實(shí)福利政策和補(bǔ)償使農(nóng)戶主動(dòng)退出宅基地后的福利不低于宅基地持有的福利，從而引導(dǎo)農(nóng)戶自愿放棄或退出閑置宅基地。
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