隨著我省《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè) 推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》的出臺(tái)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作進(jìn)入新階段。社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施及配套、公共服務(wù)設(shè)施、社區(qū)住宅、商業(yè)開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境維護(hù)等領(lǐng)域，資金需求量大、周期長(zhǎng)、類型多樣。加快融資模式創(chuàng)新，多渠道籌措建設(shè)資金，是我省農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)有序推進(jìn)的重要保障。
一、我省農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)融資模式現(xiàn)狀
目前，我省農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)融資模式主要有四種類型：一是市場(chǎng)化模式，適用于城鎮(zhèn)聚合型中的城中村社區(qū)、村企共建型社區(qū)；二是市場(chǎng)主導(dǎo)、政府輔助模式，適用于城鎮(zhèn)聚合型社區(qū)中的城邊村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地附近村；三是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作模式，適用于各類園區(qū)村社區(qū)；四是政府主導(dǎo)模式，適用于中心村聚集型和建制村改造型社區(qū)。
二、我省農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)融資面臨的主要問(wèn)題
（一）建設(shè)資金存在缺口，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。從全省情況看，對(duì)于城中村、村企共建型、產(chǎn)業(yè)園區(qū)型社區(qū)，由于其土地商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值高、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)強(qiáng)，融資能力較高。根據(jù)國(guó)家“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”政策，村莊拆遷、土地復(fù)墾為耕地后，所屬轄區(qū)鎮(zhèn)可增加相應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)。通過(guò)土地指標(biāo)出讓、工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)等方式獲得資金，用于償還銀行貸款，建設(shè)資金能夠基本保持平衡。但是，對(duì)于城邊村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地村、中心村集聚型和建制村改造型社區(qū)（它們占全部農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)任務(wù)的三分之二以上），融資能力偏弱，建設(shè)資金主要來(lái)自政府財(cái)政支持、村集體積累和村民自籌，存在較大缺口。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涉及住宅建設(shè)，道路、水、電、氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、醫(yī)療等公共服務(wù)項(xiàng)目，多屬于公共物品，均需要政府投入資金規(guī)模大，基層政府面臨巨大的財(cái)政壓力。
（二）政府投資公司弱小，融資能力有限。在全省農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)中，地方政府投資公司發(fā)揮重要的引領(lǐng)和示范作用。以青島市為例，市政府組建城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（城鄉(xiāng)投），是全市舊城、舊村改造及周邊縣域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投融資平臺(tái)和開(kāi)發(fā)建設(shè)主體，承擔(dān)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)任務(wù)。該集團(tuán)由市財(cái)政局直接出資，注冊(cè)資本20億元，擁有政府分配的5000畝新增建設(shè)用地指標(biāo)，按不低于20萬(wàn)元/畝經(jīng)市場(chǎng)化運(yùn)作調(diào)配，可擁有不低于10億元資金專項(xiàng)用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，但規(guī)模上仍不及2013年開(kāi)工項(xiàng)目的一期工程計(jì)劃投資的二十分之一。而隨著2012年12月中央《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（463號(hào)文）等監(jiān)管政策出臺(tái)，政府投資公司融資行為受到更加嚴(yán)格的監(jiān)管，融資能力受到制約，難以發(fā)揮應(yīng)有的職能。
（三）過(guò)度依賴銀行貸款，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。當(dāng)前，銀行貸款是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要融資方式，股權(quán)融資、債券融資、信托投資等鮮有采用。貸款融資基本流程是，首先由政府組建投資公司、社區(qū)成立自有開(kāi)發(fā)公司或委托其他開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)與融資；其次以大項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)為依托，以土地抵押或土地收益權(quán)質(zhì)押向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款，實(shí)施項(xiàng)目開(kāi)發(fā)；最后對(duì)村莊整合后騰出的土地（指標(biāo)）進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，償還銀行貸款。過(guò)度依賴銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視：一是與其他商業(yè)性貸款相比，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金回收期長(zhǎng)，還款能力弱，商業(yè)銀行信貸投放意愿不足，極易受國(guó)家信貸緊縮政策影響而減少信貸規(guī)模；二是節(jié)余土地出讓獲取的土地級(jí)差收益是還款資金的主要來(lái)源，而建設(shè)用地增減掛鉤政策等受規(guī)劃和房地產(chǎn)市場(chǎng)影響，對(duì)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)極為不利。一旦主渠道資金供應(yīng)斷裂，項(xiàng)目建設(shè)極易陷入停滯。
（四）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺失，還款能力不足。農(nóng)村社區(qū)必須有帶動(dòng)能力強(qiáng)、支撐作用大的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，才能從根本上解決社區(qū)居民的就業(yè)、致富問(wèn)題，才能保證社區(qū)建設(shè)中融資具備穩(wěn)定的還款來(lái)源。山東省農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)大多秉承著“雙區(qū)”（即安置區(qū)和工業(yè)區(qū)）建設(shè)的原則，力圖找到社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的支撐產(chǎn)業(yè)。但在實(shí)施過(guò)程中，匹配特色產(chǎn)業(yè)的難度較大。多數(shù)社區(qū)距離城市相對(duì)較遠(yuǎn)，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，農(nóng)民收入較低，農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散。即使政府財(cái)政投入前期建設(shè)資金，但由于土地出讓價(jià)值低、缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，投資回報(bào)率低，難以吸引商業(yè)性的投資進(jìn)入。
三、創(chuàng)新農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)融資模式的建議
（一）加大政府支持力度，提高財(cái)政資金使用效率。一是明確將農(nóng)村新型社區(qū)納入相關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展資金扶持范圍，制定具體的扶持辦法。二是建議從省級(jí)著手，將農(nóng)、林、水、扶貧等有關(guān)部門的資金進(jìn)行整合，特別是將村級(jí)活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)、改水改廁、污水處理、垃圾收集、土地平整復(fù)墾等支農(nóng)資金整合起來(lái)，統(tǒng)籌使用，提高其聚合效應(yīng)和使用效益。三是將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)范圍，以一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制為平臺(tái)，加大涉農(nóng)資金投入力度。四是制定財(cái)政優(yōu)惠貼息政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)增加信貸投放，增強(qiáng)建設(shè)主體的還款能力。
（二）完善政府投資公司融資功能，發(fā)揮示范引領(lǐng)效應(yīng)。
按照市場(chǎng)籌資為主、政府補(bǔ)助為輔的原則，充分發(fā)揮政府投資公司的融資平臺(tái)作用。具備條件的縣（市、區(qū)），可利用現(xiàn)有投融資公司，也可組建國(guó)有獨(dú)資或股份制投資公司。應(yīng)賦予其資金籌措、項(xiàng)目建設(shè)、資金管理和債務(wù)償還等職能，統(tǒng)一負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投融資和經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)行融資、建設(shè)、償債“三位一體”的企業(yè)化運(yùn)作模式，形成政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、專業(yè)化管理的投融資新機(jī)制。
（三）拓寬投融資渠道，實(shí)現(xiàn)資金投入多元化。一是發(fā)揮政策性銀行作用，加強(qiáng)與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的合作，使其成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金來(lái)源的主要渠道之一。二是積極引導(dǎo)商業(yè)銀行增加資金投放，以土地增減掛鉤收益為擔(dān)保提供信貸支持；鼓勵(lì)通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、居住房屋所有權(quán)和林權(quán)等農(nóng)村物權(quán)抵押擔(dān)保等方式融資，吸引商業(yè)銀行加大信貸支持。三是推動(dòng)金融創(chuàng)新，鼓勵(lì)銀行針對(duì)土地整治、土地流轉(zhuǎn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)等定制專門的信貸品種，完善金融服務(wù)功能；嘗試通過(guò)發(fā)行債券、基金等方式籌措資金；引導(dǎo)保險(xiǎn)、信托資金參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。四是動(dòng)員社會(huì)資金支持社區(qū)建設(shè)，制定民間資本投資公共事業(yè)收益分享機(jī)制，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)投資于農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民采用自建、聯(lián)建的方式建設(shè)民居。
（四）探索土地管理制度創(chuàng)新，增加土地轉(zhuǎn)讓收益。一是推行增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在全省范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用機(jī)制，提高土地增值收益返還的標(biāo)準(zhǔn)并全額返還，適當(dāng)增加增減掛鉤指標(biāo)，延長(zhǎng)土地增減掛鉤時(shí)間，支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。二是結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)際，增加社區(qū)建設(shè)土地指標(biāo)，對(duì)符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地單獨(dú)管理，專地專用。三是在嚴(yán)格遵守國(guó)家土地相關(guān)政策的前提下，探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)。
（五）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，實(shí)現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。按照宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，規(guī)劃建設(shè)一批特色農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)或服務(wù)業(yè)園區(qū)。一方面，園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠提高土地出讓收益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng)，培育支柱產(chǎn)業(yè)，增加地方財(cái)政收入，為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)融資提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，另一方面，有助于促進(jìn)農(nóng)民就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，或?qū)⒃邪恋赝ㄟ^(guò)租賃、入股等方式，獲得財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)農(nóng)村居民居住方式、生產(chǎn)方式和生活方式的同步轉(zhuǎn)變。
