九三學社山東省委
截至2013年底，山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃確定的“九大十小”集中集約用海片區(qū)中已有龍口灣一期(龍口部分)、蓬萊西海岸、濰坊濱海、龍口灣（招遠部分）、煙臺東部、丁字灣（海陽部分）、董家口、煙臺套子灣（一期）等8個區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃獲得國家海洋局批準。其中，龍口灣一期、煙臺東部、董家口、濰坊濱海等集中集約用海區(qū)都已大規(guī)模建設(shè)。然而，隨著集約用海區(qū)建設(shè)過程的推進，一些生態(tài)環(huán)境問題和不良影響開始顯現(xiàn)，尤其是大陸自然岸線和海岸生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重，缺失相應(yīng)的規(guī)劃管理政策、生態(tài)補償機制和修復(fù)整治措施，給全省海洋生態(tài)文明建設(shè)帶來巨大挑戰(zhàn)。
一、存在的問題
（一）海岸圍填海違法行為依然存在
綜合分析現(xiàn)場調(diào)研、遙感影像和北海總隊執(zhí)法監(jiān)察結(jié)果，發(fā)現(xiàn)我省集約用海區(qū)建設(shè)存在“先填后批，邊填邊批”、超面積圍填海、未按照規(guī)劃平面設(shè)計建設(shè)、公益性用海未登記備案等問題。比如牟平沁水河入海口東部未按照區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃預(yù)留水道，基本上是平推式回填造地；濰坊森達美港物流園區(qū)以及毗鄰的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)，存在未編制、審批區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃就違規(guī)先建的現(xiàn)象。
（二）區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃約束力不強
為控制圍填海速度和規(guī)模，減少對海洋環(huán)境的影響，國家海洋局出臺了實施“區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃制度”，加強對圍填海平面設(shè)計優(yōu)化的管理，增加其海洋環(huán)境影響篇章等措施，這些無疑將更好地指導(dǎo)集約用海區(qū)建設(shè)。但在實際過程中，規(guī)劃編制過程倉促、缺乏區(qū)域性和系統(tǒng)性，受地方政府干涉強度較大，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的約束力并不強。部分地區(qū)存在大型用海項目已經(jīng)建設(shè)、規(guī)劃布局方案已既定情況下的區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制，使得區(qū)域用海規(guī)劃不得不匆匆論證后上報國家海洋局審批。而且大部分區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)評結(jié)論幾乎都是相同的，即工程建設(shè)所造成的環(huán)境資源損失是“有限的、局部的”。本來規(guī)劃為一個整體的集約用海區(qū)如丁字灣集約用海區(qū)，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制過程卻存在“各自為政”現(xiàn)象，使得相互之間的銜接性以及環(huán)境影響評價的結(jié)論受到質(zhì)疑。
（三）區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實施后的監(jiān)督管理缺失
目前，國家和省有關(guān)區(qū)域建設(shè)用海的政策只能有效解決圍填海環(huán)節(jié)的問題，但在規(guī)劃后續(xù)實施管理方面的規(guī)定還不完善，相關(guān)動態(tài)監(jiān)測、監(jiān)管和評估工作尚未展開，主要表現(xiàn)在未開展海洋環(huán)境跟蹤監(jiān)測、海域和海岸線利用動態(tài)監(jiān)管工作，未實施海洋環(huán)境保護設(shè)施和海域使用竣工驗收管理，以及缺失海洋環(huán)境影響后評價管理機制。究其深層次原因是海域管理體制機制問題。面對地方政府對區(qū)域建設(shè)用海的干預(yù)，海洋主管部門對于建設(shè)用海的監(jiān)管處于兩難境地。
（四）開發(fā)過程中海岸線保護和監(jiān)管十分薄弱
在集約用海區(qū)規(guī)劃階段缺乏對大陸岸線功能和利用的認識，導(dǎo)致大部分區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實質(zhì)上并未對大陸海岸線附近海域使用和土地利用以及海岸生態(tài)修復(fù)整治的具體方案和措施給出明確規(guī)定。建設(shè)過程中海岸生態(tài)環(huán)保措施過于形式，對于大陸岸線基本上采取的是“先破壞后治理”方式，建設(shè)期間周圍大范圍的海岸公眾親?？臻g基本上被剝奪，建筑設(shè)施和垃圾隨意堆放，海岸防護林和沙灘受到一定破壞。再者，缺少海岸線跟蹤監(jiān)測和監(jiān)督管理機制，無法及時發(fā)現(xiàn)和處理岸線生態(tài)破壞、岸線侵蝕和違法違建、私人圈占等問題。
二、對策建議
（一）制定和實施一系列海岸開發(fā)利用與保護的管理制度、機制和措施，在全局層次加強對海岸線使用的審批、監(jiān)管和保護，逐步提升集中集約用海開發(fā)過程中海岸資源管控能力。
1、實施海岸線規(guī)劃管理制度
建議在海岸開發(fā)利用之前，沿海地方政府和海洋主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃、區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃以及防洪排澇等相關(guān)部門規(guī)劃，組織編制管轄區(qū)域的海岸開發(fā)總體規(guī)劃或者近岸土地利用、岸線利用控制性規(guī)劃，確定規(guī)劃期海岸開發(fā)利用和保護目標、岸段開發(fā)利用功能、產(chǎn)業(yè)開發(fā)時空布局和岸段生態(tài)建設(shè)計劃，以調(diào)控海岸開發(fā)利用總體規(guī)模和強度，保護海岸自然生態(tài)系統(tǒng)和海域環(huán)境質(zhì)量。海岸帶開發(fā)總體規(guī)劃或者海岸控制性建設(shè)規(guī)劃一旦批準，必須嚴格執(zhí)行。規(guī)劃實施過程中，如發(fā)現(xiàn)不良影響，應(yīng)及時調(diào)整、修編相應(yīng)的規(guī)劃。
2、實行海岸線定期修測發(fā)布制度
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管省政府公布了修測的海岸線位置，但是并未進行現(xiàn)場標記，國土、環(huán)保、林業(yè)等有關(guān)部門并不了解?，F(xiàn)實情況是海岸線附近處于“三不管”地帶，開發(fā)建設(shè)秩序混亂，沙灘及其覆被物破壞嚴重。另一方面，由于圍填海進程加速，海岸線向海推進較快，部分填海造陸海域已經(jīng)換發(fā)土地證歸國土部門管理，使得海洋主管部門在管理中面臨尷尬和被動局面。因此，建議建立海岸線動態(tài)監(jiān)測和信息發(fā)布系統(tǒng)，實施海岸線定期修測發(fā)布制度。具體來說，海洋主管部門依據(jù)統(tǒng)一的海岸線修測技術(shù)規(guī)范，會同地方國土部門每隔3-5年開展海岸線修訂工作，并及時向地方政府及相關(guān)職能部門、國家海洋局以及社會公眾公開發(fā)布，為海岸線職能部門管理提供依據(jù)。
3、制定和實施海岸線保留區(qū)和海岸建筑退縮線政策
對未開發(fā)利用岸線區(qū)域設(shè)定一定長度和寬度的保留區(qū)，規(guī)劃時段內(nèi)禁止開發(fā)，為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公眾親海預(yù)留足夠的空間。另外，借鑒國外發(fā)達國家的海岸帶管理經(jīng)驗，實施海岸建筑退縮線政策，即是指某些岸段海岸線向陸一側(cè)一定寬度范圍內(nèi)不允許有任何大型建筑、超高建筑，以保留原始自然岸線景觀。更為有效地措施是將海岸保留區(qū)和建筑退縮線政策納入地方海岸帶開發(fā)控制性規(guī)劃或者相應(yīng)的地方法律法規(guī)和管制政策之中。
4、征收海岸線使用費，提高產(chǎn)業(yè)開發(fā)準入門檻
實施嚴格的岸線圍填海管制措施，確定占用自然岸線的最大規(guī)模和空間布局，實施圍填海年度計劃制度。開展岸線和近岸海域開發(fā)利用價值評估，確定地方海域使用金征收標準和海岸線使用費標準，提升自然價值較高岸段的海域使用金，并征收岸線使用費，抬高產(chǎn)業(yè)開發(fā)準入門檻。這樣，一方面限制產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用效率低下和生態(tài)環(huán)境污染破壞嚴重的行業(yè)和項目占用岸線和近岸海域,另一方面有利于海岸資源集約節(jié)約利用水平的提高。
5、建立海岸利用與保護的公眾參與和綜合協(xié)調(diào)機制
海岸保護利用相關(guān)規(guī)劃需要經(jīng)過專家論證，并邀請公眾參與，提出修改意見；沿海重大開發(fā)項目的環(huán)境影響評價、海域使用論證過程需要公眾參與機制，充分重視公眾親海的權(quán)益。建議沿海地方政府和海洋主管部門聯(lián)合建立海岸開發(fā)與保護的協(xié)調(diào)與綜合管理機制，就海岸帶開發(fā)總體規(guī)劃、控制性詳規(guī)、區(qū)域建設(shè)用海項目進行充分協(xié)調(diào)。此外，海洋主管部門可以利用各種媒介加強宣傳，提高地方政府、公眾對海岸線資源稀缺性的認識和海洋生態(tài)環(huán)境保護的意識。
6、嘗試進行圍填海和海岸管理立法
海岸帶管理需要立法，在法案的框架下配以一系列方法和政策，才能做到依法管理和行之有效。建議修改《山東省海域使用管理條例》、《山東省海洋環(huán)境保護條例》等地方法律法規(guī)，加強對圍填海、海岸線和集約用海區(qū)的建設(shè)管理和岸線資源的保護。可以借鑒新近頒布實施的《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》，嘗試制定《山東省海岸帶開發(fā)管理規(guī)定》，控制山東省海岸線開發(fā)利用速度和規(guī)模，保護自然岸線資源。
（二）在集約用海區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)和后期管理過程中，采取相應(yīng)的工程、環(huán)保措施和因地而異的管理政策。
1、集約用海區(qū)規(guī)劃階段。要將海岸線保護列入專門的規(guī)劃篇章，對海岸保護、管理控制提出明確要求，如指出自然岸線保有量、生態(tài)防護岸線位置、岸線建筑退縮線范圍、海岸防潮堤壩建設(shè)要求、海岸線投資強度約束政策等。在環(huán)境影響評價專章中，進一步明確圍填海對海岸線資源、海岸侵蝕淤積動態(tài)和海岸生態(tài)景觀的影響，并以此進一步確定優(yōu)化方案。
2、集約用海區(qū)建設(shè)階段。必須采取有利于岸線和海域生態(tài)環(huán)境保護的建設(shè)方式，將海岸生態(tài)修復(fù)保護與集約用海區(qū)建設(shè)有機結(jié)合。同時做好海岸生態(tài)敏感目標的保護和跟蹤監(jiān)測工作。比如針對海岸防護林、沙灘、基巖岸灘等建立防護設(shè)施；選劃適宜的監(jiān)測點，開展岸灘侵蝕、海域水質(zhì)、生物質(zhì)量和海洋動力環(huán)境監(jiān)測工作，并進行科學分析，及時反饋給海洋漁業(yè)主管部門和規(guī)劃編制、區(qū)域建設(shè)用海主體，會商解決途徑，防范不利影響。
3、集約用海區(qū)后期管理階段。要對集中集約用海區(qū)海域使用、岸線利用、環(huán)保設(shè)施等實施嚴格的竣工驗收程序，指出對海岸線保護不利的因素，采取必要的工程、生態(tài)補救措施，恢復(fù)岸線景觀風貌和海域生態(tài)環(huán)境。同時，繼續(xù)進行海岸生態(tài)環(huán)境跟蹤監(jiān)測和評價，防范不利影響。重點做好岸灘、海床穩(wěn)定性的維護監(jiān)測與評價，定期對圍堤前沿水域沖淤趨勢和水下地形進行觀測，視沖淤變化情況采取保灘、清淤等措施。
