九三學(xué)社山東省委
截至2013年底，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃確定的“九大十小”集中集約用海片區(qū)中已有龍口灣一期(龍口部分)、蓬萊西海岸、濰坊濱海、龍口灣（招遠(yuǎn)部分）、煙臺(tái)東部、丁字灣（海陽(yáng)部分）、董家口、煙臺(tái)套子灣（一期）等8個(gè)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃獲得國(guó)家海洋局批準(zhǔn)。其中，龍口灣一期、煙臺(tái)東部、董家口、濰坊濱海等集中集約用海區(qū)都已大規(guī)模建設(shè)。然而，隨著集約用海區(qū)建設(shè)過(guò)程的推進(jìn)，一些生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和不良影響開(kāi)始顯現(xiàn)，尤其是大陸自然岸線和海岸生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重，缺失相應(yīng)的規(guī)劃管理政策、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和修復(fù)整治措施，給全省海洋生態(tài)文明建設(shè)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。
一、存在的問(wèn)題
（一）海岸圍填海違法行為依然存在
綜合分析現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、遙感影像和北?？傟?duì)執(zhí)法監(jiān)察結(jié)果，發(fā)現(xiàn)我省集約用海區(qū)建設(shè)存在“先填后批，邊填邊批”、超面積圍填海、未按照規(guī)劃平面設(shè)計(jì)建設(shè)、公益性用海未登記備案等問(wèn)題。比如牟平沁水河入海口東部未按照區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃預(yù)留水道，基本上是平推式回填造地；濰坊森達(dá)美港物流園區(qū)以及毗鄰的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)，存在未編制、審批區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃就違規(guī)先建的現(xiàn)象。
（二）區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃約束力不強(qiáng)
為控制圍填海速度和規(guī)模，減少對(duì)海洋環(huán)境的影響，國(guó)家海洋局出臺(tái)了實(shí)施“區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃制度”，加強(qiáng)對(duì)圍填海平面設(shè)計(jì)優(yōu)化的管理，增加其海洋環(huán)境影響篇章等措施，這些無(wú)疑將更好地指導(dǎo)集約用海區(qū)建設(shè)。但在實(shí)際過(guò)程中，規(guī)劃編制過(guò)程倉(cāng)促、缺乏區(qū)域性和系統(tǒng)性，受地方政府干涉強(qiáng)度較大，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的約束力并不強(qiáng)。部分地區(qū)存在大型用海項(xiàng)目已經(jīng)建設(shè)、規(guī)劃布局方案已既定情況下的區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制，使得區(qū)域用海規(guī)劃不得不匆匆論證后上報(bào)國(guó)家海洋局審批。而且大部分區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論幾乎都是相同的，即工程建設(shè)所造成的環(huán)境資源損失是“有限的、局部的”。本來(lái)規(guī)劃為一個(gè)整體的集約用海區(qū)如丁字灣集約用海區(qū)，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制過(guò)程卻存在“各自為政”現(xiàn)象，使得相互之間的銜接性以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論受到質(zhì)疑。
（三）區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實(shí)施后的監(jiān)督管理缺失
目前，國(guó)家和省有關(guān)區(qū)域建設(shè)用海的政策只能有效解決圍填海環(huán)節(jié)的問(wèn)題，但在規(guī)劃后續(xù)實(shí)施管理方面的規(guī)定還不完善，相關(guān)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、監(jiān)管和評(píng)估工作尚未展開(kāi)，主要表現(xiàn)在未開(kāi)展海洋環(huán)境跟蹤監(jiān)測(cè)、海域和海岸線利用動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作，未實(shí)施海洋環(huán)境保護(hù)設(shè)施和海域使用竣工驗(yàn)收管理，以及缺失海洋環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理機(jī)制。究其深層次原因是海域管理體制機(jī)制問(wèn)題。面對(duì)地方政府對(duì)區(qū)域建設(shè)用海的干預(yù)，海洋主管部門(mén)對(duì)于建設(shè)用海的監(jiān)管處于兩難境地。
（四）開(kāi)發(fā)過(guò)程中海岸線保護(hù)和監(jiān)管十分薄弱
在集約用海區(qū)規(guī)劃階段缺乏對(duì)大陸岸線功能和利用的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致大部分區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃實(shí)質(zhì)上并未對(duì)大陸海岸線附近海域使用和土地利用以及海岸生態(tài)修復(fù)整治的具體方案和措施給出明確規(guī)定。建設(shè)過(guò)程中海岸生態(tài)環(huán)保措施過(guò)于形式，對(duì)于大陸岸線基本上采取的是“先破壞后治理”方式，建設(shè)期間周圍大范圍的海岸公眾親海空間基本上被剝奪，建筑設(shè)施和垃圾隨意堆放，海岸防護(hù)林和沙灘受到一定破壞。再者，缺少海岸線跟蹤監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理機(jī)制，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理岸線生態(tài)破壞、岸線侵蝕和違法違建、私人圈占等問(wèn)題。
二、對(duì)策建議
（一）制定和實(shí)施一系列海岸開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的管理制度、機(jī)制和措施，在全局層次加強(qiáng)對(duì)海岸線使用的審批、監(jiān)管和保護(hù)，逐步提升集中集約用海開(kāi)發(fā)過(guò)程中海岸資源管控能力。
1、實(shí)施海岸線規(guī)劃管理制度
建議在海岸開(kāi)發(fā)利用之前，沿海地方政府和海洋主管部門(mén)依據(jù)海洋功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃、區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃以及防洪排澇等相關(guān)部門(mén)規(guī)劃，組織編制管轄區(qū)域的海岸開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃或者近岸土地利用、岸線利用控制性規(guī)劃，確定規(guī)劃期海岸開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)目標(biāo)、岸段開(kāi)發(fā)利用功能、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)空布局和岸段生態(tài)建設(shè)計(jì)劃，以調(diào)控海岸開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)模和強(qiáng)度，保護(hù)海岸自然生態(tài)系統(tǒng)和海域環(huán)境質(zhì)量。海岸帶開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃或者海岸控制性建設(shè)規(guī)劃一旦批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，如發(fā)現(xiàn)不良影響，應(yīng)及時(shí)調(diào)整、修編相應(yīng)的規(guī)劃。
2、實(shí)行海岸線定期修測(cè)發(fā)布制度
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管省政府公布了修測(cè)的海岸線位置，但是并未進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)標(biāo)記，國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)等有關(guān)部門(mén)并不了解。現(xiàn)實(shí)情況是海岸線附近處于“三不管”地帶，開(kāi)發(fā)建設(shè)秩序混亂，沙灘及其覆被物破壞嚴(yán)重。另一方面，由于圍填海進(jìn)程加速，海岸線向海推進(jìn)較快，部分填海造陸海域已經(jīng)換發(fā)土地證歸國(guó)土部門(mén)管理，使得海洋主管部門(mén)在管理中面臨尷尬和被動(dòng)局面。因此，建議建立海岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和信息發(fā)布系統(tǒng)，實(shí)施海岸線定期修測(cè)發(fā)布制度。具體來(lái)說(shuō)，海洋主管部門(mén)依據(jù)統(tǒng)一的海岸線修測(cè)技術(shù)規(guī)范，會(huì)同地方國(guó)土部門(mén)每隔3-5年開(kāi)展海岸線修訂工作，并及時(shí)向地方政府及相關(guān)職能部門(mén)、國(guó)家海洋局以及社會(huì)公眾公開(kāi)發(fā)布，為海岸線職能部門(mén)管理提供依據(jù)。
3、制定和實(shí)施海岸線保留區(qū)和海岸建筑退縮線政策
對(duì)未開(kāi)發(fā)利用岸線區(qū)域設(shè)定一定長(zhǎng)度和寬度的保留區(qū)，規(guī)劃時(shí)段內(nèi)禁止開(kāi)發(fā)，為未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公眾親海預(yù)留足夠的空間。另外，借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的海岸帶管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施海岸建筑退縮線政策，即是指某些岸段海岸線向陸一側(cè)一定寬度范圍內(nèi)不允許有任何大型建筑、超高建筑，以保留原始自然岸線景觀。更為有效地措施是將海岸保留區(qū)和建筑退縮線政策納入地方海岸帶開(kāi)發(fā)控制性規(guī)劃或者相應(yīng)的地方法律法規(guī)和管制政策之中。
4、征收海岸線使用費(fèi)，提高產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入門(mén)檻
實(shí)施嚴(yán)格的岸線圍填海管制措施，確定占用自然岸線的最大規(guī)模和空間布局，實(shí)施圍填海年度計(jì)劃制度。開(kāi)展岸線和近岸海域開(kāi)發(fā)利用價(jià)值評(píng)估，確定地方海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)和海岸線使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提升自然價(jià)值較高岸段的海域使用金，并征收岸線使用費(fèi)，抬高產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入門(mén)檻。這樣，一方面限制產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)利用效率低下和生態(tài)環(huán)境污染破壞嚴(yán)重的行業(yè)和項(xiàng)目占用岸線和近岸海域,另一方面有利于海岸資源集約節(jié)約利用水平的提高。
5、建立海岸利用與保護(hù)的公眾參與和綜合協(xié)調(diào)機(jī)制
海岸保護(hù)利用相關(guān)規(guī)劃需要經(jīng)過(guò)專家論證，并邀請(qǐng)公眾參與，提出修改意見(jiàn)；沿海重大開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、海域使用論證過(guò)程需要公眾參與機(jī)制，充分重視公眾親海的權(quán)益。建議沿海地方政府和海洋主管部門(mén)聯(lián)合建立海岸開(kāi)發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)與綜合管理機(jī)制，就海岸帶開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃、控制性詳規(guī)、區(qū)域建設(shè)用海項(xiàng)目進(jìn)行充分協(xié)調(diào)。此外，海洋主管部門(mén)可以利用各種媒介加強(qiáng)宣傳，提高地方政府、公眾對(duì)海岸線資源稀缺性的認(rèn)識(shí)和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。
6、嘗試進(jìn)行圍填海和海岸管理立法
海岸帶管理需要立法，在法案的框架下配以一系列方法和政策，才能做到依法管理和行之有效。建議修改《山東省海域使用管理?xiàng)l例》、《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》等地方法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)圍填海、海岸線和集約用海區(qū)的建設(shè)管理和岸線資源的保護(hù)。可以借鑒新近頒布實(shí)施的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與開(kāi)發(fā)管理規(guī)定》，嘗試制定《山東省海岸帶開(kāi)發(fā)管理規(guī)定》，控制山東省海岸線開(kāi)發(fā)利用速度和規(guī)模，保護(hù)自然岸線資源。
（二）在集約用海區(qū)的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)和后期管理過(guò)程中，采取相應(yīng)的工程、環(huán)保措施和因地而異的管理政策。
1、集約用海區(qū)規(guī)劃階段。要將海岸線保護(hù)列入專門(mén)的規(guī)劃篇章，對(duì)海岸保護(hù)、管理控制提出明確要求，如指出自然岸線保有量、生態(tài)防護(hù)岸線位置、岸線建筑退縮線范圍、海岸防潮堤壩建設(shè)要求、海岸線投資強(qiáng)度約束政策等。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)專章中，進(jìn)一步明確圍填海對(duì)海岸線資源、海岸侵蝕淤積動(dòng)態(tài)和海岸生態(tài)景觀的影響，并以此進(jìn)一步確定優(yōu)化方案。
2、集約用海區(qū)建設(shè)階段。必須采取有利于岸線和海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的建設(shè)方式，將海岸生態(tài)修復(fù)保護(hù)與集約用海區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合。同時(shí)做好海岸生態(tài)敏感目標(biāo)的保護(hù)和跟蹤監(jiān)測(cè)工作。比如針對(duì)海岸防護(hù)林、沙灘、基巖岸灘等建立防護(hù)設(shè)施；選劃適宜的監(jiān)測(cè)點(diǎn)，開(kāi)展岸灘侵蝕、海域水質(zhì)、生物質(zhì)量和海洋動(dòng)力環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，并進(jìn)行科學(xué)分析，及時(shí)反饋給海洋漁業(yè)主管部門(mén)和規(guī)劃編制、區(qū)域建設(shè)用海主體，會(huì)商解決途徑，防范不利影響。
3、集約用海區(qū)后期管理階段。要對(duì)集中集約用海區(qū)海域使用、岸線利用、環(huán)保設(shè)施等實(shí)施嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收程序，指出對(duì)海岸線保護(hù)不利的因素，采取必要的工程、生態(tài)補(bǔ)救措施，恢復(fù)岸線景觀風(fēng)貌和海域生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，繼續(xù)進(jìn)行海岸生態(tài)環(huán)境跟蹤監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，防范不利影響。重點(diǎn)做好岸灘、海床穩(wěn)定性的維護(hù)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，定期對(duì)圍堤前沿水域沖淤趨勢(shì)和水下地形進(jìn)行觀測(cè)，視沖淤變化情況采取保灘、清淤等措施。
