關(guān)于進(jìn)一步理順農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制機(jī)制的建議
發(fā)布日期：2010-11-10 點(diǎn)擊數(shù)：4943
全國(guó)人大代表、青島大學(xué)副校長(zhǎng)、九三學(xué)社山東省委副主委邵峰晶說：
自農(nóng)業(yè)部1999年開始推行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法以來，各地農(nóng)業(yè)部門按照法律規(guī)定和中央有關(guān)要求，結(jié)合自身實(shí)際，做了大量工作，取得了顯著成效。截至2008年底，全國(guó)已成立了10個(gè)（31.3%）省級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、204個(gè)（61.3%）地市級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、1916個(gè)（67%）縣市級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。但與農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作面臨的新任務(wù)相比，仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)，在觀念、隊(duì)伍、能力、手段、體制等方面還存在著許多不適應(yīng)，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一、體制不順
《農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實(shí)推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見》（農(nóng)政發(fā)[2008]2號(hào)）規(guī)定“要力爭(zhēng)三年內(nèi)，在全國(guó)農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）全部實(shí)行綜合執(zhí)法”,對(duì)縣級(jí)以上的農(nóng)業(yè)行政主管部門沒有明確要求，目前，農(nóng)業(yè)部尚未成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的對(duì)口部門，大多數(shù)省級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門沒有成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，部、省、市、縣四級(jí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系尚不健全，制約了農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的有效開展。如：今年，由農(nóng)業(yè)部種植業(yè)管理司種子處牽頭實(shí)施的“種子執(zhí)法年活動(dòng)”，下發(fā)文件給各地種子管理部門，在實(shí)踐中就涉及種子管理部門和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門的職責(zé)分工問題。另一方面，各地農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員身份不同，管理體制不統(tǒng)一。由于農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員多為農(nóng)業(yè)部門機(jī)關(guān)和事業(yè)單位內(nèi)部調(diào)整，有的是公務(wù)員，有的為事業(yè)單位的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員。雖然農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作會(huì)議多次呼吁農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員應(yīng)該定性為公務(wù)員或參照公務(wù)員管理，但由于沒有相關(guān)明文規(guī)定，部分農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)遲遲無法定性，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員身份問題長(zhǎng)期無法解決，嚴(yán)重影響執(zhí)法人員的工作積極性。
二、職責(zé)不清
由于歷史和體制的原因，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法在推進(jìn)過程中出現(xiàn)了各地對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能界定不一致的現(xiàn)象。從職能范圍看，有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合行使按照國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章賦予農(nóng)業(yè)行政主管部門的行政處罰權(quán)，有的機(jī)構(gòu)綜合行使了行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)，也有小部分機(jī)構(gòu)綜合了行政處罰權(quán)、許可權(quán)和收費(fèi)權(quán)等其他執(zhí)法職能。對(duì)執(zhí)法范圍看，有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合行使了種植業(yè)、畜牧業(yè)、農(nóng)機(jī)方面的行政執(zhí)法權(quán)，有的綜合行使了種植業(yè)、農(nóng)機(jī)方面的行政執(zhí)法權(quán)，有的綜合行使了種植業(yè)、畜牧業(yè)方面的行政執(zhí)法權(quán)，有的綜合行使了農(nóng)業(yè)、林業(yè)方面的行政執(zhí)法權(quán)，有的將植物檢疫和動(dòng)物檢疫也納入了綜合執(zhí)法范圍。
三、手段不強(qiáng)
農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法涉及面廣、對(duì)象分散、工作量大，執(zhí)法成本很高?；鶎訄?zhí)法隊(duì)伍無執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障，執(zhí)法設(shè)施難以改善，人員待遇難以保證。由于缺乏執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)和質(zhì)量監(jiān)督抽查經(jīng)費(fèi)，執(zhí)法檢查多局限在查證、查標(biāo)簽等外在形式的檢查上，嚴(yán)重影響了違法案件的有效查處。有的基層執(zhí)法隊(duì)伍沒有執(zhí)法車輛、調(diào)查取證和辦案設(shè)備，甚至連人員工資都無法保證，“以罰養(yǎng)罰”、“收費(fèi)養(yǎng)人”的現(xiàn)象在個(gè)別地方仍然存在。此外，農(nóng)業(yè)執(zhí)法沒有統(tǒng)一著裝，在很大程度上影響了農(nóng)業(yè)執(zhí)法的形象和權(quán)威。
為了扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法進(jìn)程，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法的規(guī)范化、程序化和法制化，全面提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法水平，特提出如下建議：
（一）新修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府行政主管部門應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法” 這一規(guī)定為推行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法提供了法律依據(jù)。國(guó)務(wù)院先后下發(fā)了國(guó)發(fā)[1996]13號(hào)、國(guó)發(fā)[1999]23號(hào)、國(guó)辦發(fā)[2002]56號(hào)等文件，對(duì)推行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作進(jìn)行了全面部署。特別是《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[2002]56號(hào)）指出：“按照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)特點(diǎn)，對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行專門的錄用考試，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄用，經(jīng)培訓(xùn)后上崗，并實(shí)行輪崗制度，按照公務(wù)員的管理方式進(jìn)行管理。”這為農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的性質(zhì)提供了政策依據(jù)。建議盡快構(gòu)建部有農(nóng)業(yè)執(zhí)法局、省有總隊(duì)、市有支隊(duì)、縣有大隊(duì)的四級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員定性為公務(wù)員或參照公務(wù)員管理。
（二）實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是按照“權(quán)責(zé)一致”、“精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能”和“兩個(gè)相對(duì)分開”（將政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對(duì)分開、監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對(duì)分開）的原則，將農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能相對(duì)集中，由專門機(jī)構(gòu)專司執(zhí)法工作，可以有效解決機(jī)構(gòu)多頭、分散、重復(fù)執(zhí)法，執(zhí)法效率不高的問題。國(guó)辦發(fā)[2002]56號(hào)文要求，“要改變行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)既管查處又管檢驗(yàn)的體制”，但《動(dòng)物防疫法》和《植物檢疫條例》的執(zhí)法主體是動(dòng)植物檢疫機(jī)構(gòu)，所以在實(shí)際操作中存在矛盾。建議農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)定位行政處罰權(quán)，并且實(shí)現(xiàn)管理權(quán)與處罰權(quán)的內(nèi)部相對(duì)分離，應(yīng)結(jié)合實(shí)踐，盡快修正《動(dòng)物防疫法》和《植物檢疫條例》，將動(dòng)物防疫、植物檢疫的執(zhí)法主體確定為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)動(dòng)物防疫和植物檢疫處罰職能的綜合。
（三）針對(duì)目前執(zhí)法手段滯后的現(xiàn)狀，建議采取措施逐步改善，要把執(zhí)法工作所必須的農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)督、偽劣農(nóng)資處置、農(nóng)資信用體系建設(shè)和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等經(jīng)費(fèi)全部列入財(cái)政預(yù)算，要向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)統(tǒng)一農(nóng)業(yè)執(zhí)法服裝，通過臂徽,胸徽,胸號(hào)等標(biāo)志表明漁政、農(nóng)機(jī)、植物檢疫類別，確保執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。