建議重構(gòu)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系
發(fā)布日期：2010-11-11 點(diǎn)擊數(shù)：4502
山東省章丘市政協(xié)常委、山東省章丘市人力資源和社會(huì)保障局綜合業(yè)務(wù)科科長(zhǎng)、九三學(xué)社濟(jì)南社員吳春明說：
我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)行模式是“統(tǒng)賬結(jié)合”，制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)是把現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)統(tǒng)籌與儲(chǔ)備積累制的個(gè)人賬戶結(jié)合起來，既體現(xiàn)社會(huì)共濟(jì)，又體現(xiàn)自我保障。但是，自統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老制度確立以來，作為兩種制度結(jié)合的產(chǎn)物，統(tǒng)賬結(jié)合模式需要同時(shí)面對(duì)兩種制度的弊端。一是統(tǒng)帳結(jié)合導(dǎo)致完全的現(xiàn)收現(xiàn)付。個(gè)人賬戶引入進(jìn)來，因沒有解決轉(zhuǎn)型成本的問題，形成較大規(guī)模的空賬。到目前為止，做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)已進(jìn)行了10年，全國(guó)個(gè)人賬戶做實(shí)僅1300億元，空賬高達(dá)1.3萬億元（數(shù)據(jù)來源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社保研究中心主任鄭炳文的報(bào)告）。由于基金缺口的存在，個(gè)人賬戶資金被社會(huì)統(tǒng)籌部分無償挪用，導(dǎo)致舊帳未平、新帳又增的尷尬局面。二是制度設(shè)計(jì)承諾對(duì)已退休的老職工沿用現(xiàn)收現(xiàn)付的辦法給付養(yǎng)老金，并且保持原來的水平不變，但對(duì)尚在勞動(dòng)年齡的職工則要建立個(gè)人賬戶。這就使正在工作的這一代，不僅要為已經(jīng)退休的上一代人繳費(fèi)，還要為自己“個(gè)人賬戶”繳費(fèi)，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率節(jié)節(jié)增高，究其原委，正是制度設(shè)計(jì)走進(jìn)了這一“雙重負(fù)擔(dān)”的誤區(qū)。另外，個(gè)人賬戶部分的保值增值也困擾著制度的發(fā)展，不僅制度設(shè)計(jì)所預(yù)期的激勵(lì)效應(yīng)無法實(shí)現(xiàn)，而且不足2%的投資收益率低于CPI，這個(gè)巨大的福利損失產(chǎn)生了逆向激勵(lì)，個(gè)人帳戶資金保值增值成為理論上的奢望。三是重收不重支，致使養(yǎng)老金支出膨脹。企業(yè)養(yǎng)老金的平均工資替代率高達(dá)80%以上，致使資金缺口擴(kuò)大，政府只能靠提高企業(yè)繳費(fèi)率應(yīng)對(duì)。目前，我國(guó)僅養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)繳費(fèi)已經(jīng)高達(dá)職工工資的30％，加上其他四險(xiǎn)達(dá)到44%左右，這種靠強(qiáng)制擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍和提高繳納基數(shù)的做法只能在短時(shí)期內(nèi)奏效，不能解決根本問題。四是“統(tǒng)賬結(jié)合”模式削弱了社會(huì)統(tǒng)籌的再分配功能，例如，個(gè)人賬戶的繼承性大大削弱了養(yǎng)老保險(xiǎn)所應(yīng)該具有的長(zhǎng)壽和短壽者之間的互濟(jì)互助功能。綜上所述，統(tǒng)賬結(jié)合戶的制度設(shè)計(jì)是有很多缺陷的，其功能是失靈的，將難以實(shí)現(xiàn)2020年全覆蓋制度目標(biāo)。
一、重構(gòu)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系
社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶是兩個(gè)性質(zhì)完全不同的制度模式，因此，應(yīng)將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金分離開來?；A(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行純粹的社會(huì)統(tǒng)籌和現(xiàn)收現(xiàn)付，退休養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)維持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的比較低的范圍內(nèi)，以憲法倡導(dǎo)的按勞所得的原則，基礎(chǔ)退休金不應(yīng)當(dāng)超過當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，其他收益可從個(gè)人帳戶及企業(yè)年金回報(bào)中獲得。個(gè)人帳戶和企業(yè)年金以實(shí)現(xiàn)保值增值為目標(biāo)，但目前比例不宜過大，因?yàn)楸Ｖ翟鲋档哪芰Σ粡?qiáng)。
(一)建立多支柱養(yǎng)老金體系。通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步從“統(tǒng)賬結(jié)合、混賬管理”的“部分積累制”模式過渡到包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度、自愿性企業(yè)年金制度的多支柱養(yǎng)老金體系。（1）基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制社會(huì)統(tǒng)籌賬戶制度直接轉(zhuǎn)換而來，是一項(xiàng)覆蓋城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員，確保其基本生活和權(quán)益的養(yǎng)老保障項(xiàng)目，可視為最低養(yǎng)老金；基金由企業(yè)繳費(fèi)形成，所有參保人員享受同等待遇水平；作為基本保障項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)管理和兜底的責(zé)任。統(tǒng)籌層次一步過渡到全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌之后，統(tǒng)一各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金繳費(fèi)基數(shù)和比例，以稅收方式征收，基金不足部分由中央財(cái)政兜底。（2）個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度由基金積累制個(gè)人賬戶制度直接轉(zhuǎn)換形成，是一項(xiàng)強(qiáng)制職工個(gè)人繳費(fèi)，國(guó)家給予稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老保障項(xiàng)目；個(gè)人賬戶企業(yè)不繳費(fèi)，財(cái)政不兜底；根據(jù)個(gè)人繳費(fèi)、投資收益積累額和預(yù)期余額確定待遇水平。（3）自愿性企業(yè)年金由企業(yè)與職工協(xié)商建立，基金由企業(yè)和職工繳費(fèi)形成，實(shí)行完全市場(chǎng)化管理運(yùn)營(yíng)。
(二)全面測(cè)算轉(zhuǎn)制成本規(guī)模，并采取制度外措施解決。（1）全面測(cè)算轉(zhuǎn)制成本并以“認(rèn)可債券”的方式落實(shí)到個(gè)人賬戶。我們?cè)陴B(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程中回避了轉(zhuǎn)制成本，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口和個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模持續(xù)增加。因此，當(dāng)前應(yīng)全面測(cè)算轉(zhuǎn)制成本規(guī)模，并以認(rèn)可債券的方式將轉(zhuǎn)制成本落實(shí)到“中人”的個(gè)人賬戶，從根本上鎖定政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。（2）“劃資償債”是化解養(yǎng)老基金缺口的根本措施。作為一項(xiàng)戰(zhàn)略儲(chǔ)備，該項(xiàng)基金可從長(zhǎng)計(jì)議，通過劃轉(zhuǎn)中央企業(yè)和國(guó)家重點(diǎn)企業(yè)中地方企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有土地收益等方式，使之不斷增值做大，成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過渡期的穩(wěn)定資源。
(三)個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金實(shí)行準(zhǔn)市場(chǎng)化管理運(yùn)營(yíng)。國(guó)發(fā)[2005]38號(hào)文件指出：“國(guó)家制訂個(gè)人賬戶基金管理和投資運(yùn)營(yíng)辦法，實(shí)現(xiàn)保值增值”，這意味著個(gè)人賬戶做實(shí)后，個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金資本化運(yùn)營(yíng)勢(shì)在必行。