九三學社山東省委員會在山東省政協(xié)十屆四次會議上的提案——關于建立和完善經(jīng)濟補償機制 加強我省耕地保護的建議
發(fā)布日期：2011-03-16 點擊數(shù)：3678
耕地是人類生產(chǎn)生活和發(fā)展的基礎性資源，也是關系到一個國家和地區(qū)糧食安全和經(jīng)濟社會穩(wěn)定的重要因素。隨著經(jīng)濟社會工業(yè)化和城市化步伐的不斷加快，保護耕地與保障發(fā)展之間的關系已成為經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題。我們九三學社通過調(diào)研后認為，我省在落實國家耕地保護政策和加強耕地保護方面取得了顯著成績，同時也面臨嚴峻的形勢和問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一、保護耕地與保障發(fā)展的矛盾更加突出
我省正處在城市化、工業(yè)化的高峰期，基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模擴張都對用地形成剛性需求，勢必占用大量耕地。
二、耕地后備資源越來越少，占補平衡越來越難
據(jù)近期調(diào)查資料顯示，全省耕地后備資源面積620多萬畝，其中宜開墾的僅170多萬畝，而且集中分布在黃河三角洲地區(qū)，多數(shù)地區(qū)土地開發(fā)的空間越來越小，自身很難實現(xiàn)耕地占補平衡。
三、耕地保護主體的積極性和主動性得不到發(fā)揮
在耕地保護中，政府與農(nóng)民是最基本的保護主體，他們的政策意識和行為選擇直接決定著耕地保護政策的實施效果。由于農(nóng)用地與非農(nóng)用地之間存在著較大的收益差距，在實際中，農(nóng)民往往選擇收益高的一面，對從事農(nóng)業(yè)種植的積極性不高，拋荒現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)民缺乏保護耕地的內(nèi)在動力。甚至有一些城市郊區(qū)的農(nóng)民和村集體經(jīng)濟組織受利益的驅(qū)使，將農(nóng)用地出租用于非農(nóng)用建設。從政府的角度看，中央政府和地方政府在保護耕地的決策上也有不一致的地方。中央政府更關注糧食安全和社會穩(wěn)定，地方政府更看重農(nóng)地非農(nóng)化帶來的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟效益。因此，無論是地方政府還是農(nóng)民，都存在將耕地進行非農(nóng)化使用、獲取更高收益的可能性。
我們認為實施有效的耕地保護，要在法律、行政和技術保護的基礎上，可通過建立一種經(jīng)濟補償機制來化解因經(jīng)濟利益驅(qū)使而轉(zhuǎn)變耕地用途的行為，形成法律、行政、經(jīng)濟、技術有機銜接的耕地保護體系，進一步明確和調(diào)整中央政府與地方政府、地方政府之間、政府與農(nóng)民之間的責、權、利關系，調(diào)動廣大群眾保護耕地的積極性和主動性，才能將耕地保護落到實處。我們提出如下建議：
一、建立區(qū)域間耕地保護經(jīng)濟補償機制
在市場經(jīng)濟條件下，由于農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益比第二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益要低得多，各區(qū)域為了地方經(jīng)濟的發(fā)展，在一定程上將大量的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地，所以應通過區(qū)域耕地保護補償機制的構建，協(xié)調(diào)不同區(qū)域的經(jīng)濟利益，明確不同區(qū)域的耕地保護責任。區(qū)域間耕地保護補償機制應從區(qū)域公平角度出發(fā)，按照主體功能區(qū)規(guī)劃，以耕地資源價值、保護成本和發(fā)展機會成本等方面為依據(jù)，通過政府和市場手段，合理確定耕地保護面積和超面積保護的補償標準，進而建立政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，對那些承擔過多耕地保護任務的地區(qū)予以經(jīng)濟補償，以便調(diào)動地方政府保護耕地的積極性。
二、設立耕地保護基金，實行耕地保護責任保險
政府應設立相應級別的耕地保護基金，用于對擁有土地承包經(jīng)營權并承擔耕地保護責任的農(nóng)民、以土地股份合作形式成立的農(nóng)場或企業(yè)以及承擔耕地保護責任的村組集體等經(jīng)營耕地的保護與補貼。耕地保護基金來源包括新增建設用地土地有償使用費、土地出讓收入的一定比例資金、耕地占用稅的一部分以及其他財政資金，根據(jù)“統(tǒng)籌使用、專戶管理、?？顚Ｓ谩⒎忾]運行”原則全部納入耕地保護基金專戶，由市和區(qū)(市)縣財政部門負責資金籌集和使用的監(jiān)督管理，國土資源部門負責基金的運作管理，農(nóng)業(yè)部門負責耕地流轉(zhuǎn)擔保，其他部門配合實施，并逐步擺脫行政管理進行市場化運作。根據(jù)耕地質(zhì)量分等定級評價確定補貼標準，由耕地保護責任人與政府簽訂《耕地保護合同》，對耕地保護責任進行約定。此外，耕地保護基金還可用于耕地流轉(zhuǎn)擔保資金、農(nóng)業(yè)保險補貼、承擔耕地保護責任的農(nóng)民的養(yǎng)老保險補貼、農(nóng)場(企業(yè))和村組集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)金補貼等，從而調(diào)動耕地保護責任人保護耕地的積極性。
在耕地保護基金中要專項設立耕地保護責任保險，并通過市場化運作行使耕地保險的職能。在《耕地保護合同》的基礎上，以耕地被征收或被破壞時對承包經(jīng)營者造成的損失為保險標的，根據(jù)耕地分等定級結(jié)果確定耕地保險標準，在耕地被征收或遭到破壞時給予承包經(jīng)營者以經(jīng)濟補償，保護耕地承包經(jīng)營者的權益。通過將政府耕地保護基金用于耕地責任保險，實現(xiàn)政府各部門對耕地保護的聯(lián)動，約束不規(guī)范征地行為。