關于進一步推進土地使用產(chǎn)權制度改革的幾點建議
發(fā)布日期：2011-03-25 點擊數(shù)：4211
棗莊市十四屆人大代表、山東棗莊市山亭區(qū)徐莊鎮(zhèn)人民政府經(jīng)管站站長、九三學社社員高崇鑾說：
黨的十七屆三中、四中、五中全會提出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。作為試點地區(qū)，結(jié)合棗莊市山亭、滕州的實踐，我所在的徐莊鎮(zhèn)嘗試了興辦土地合作社，開創(chuàng)了棗莊市農(nóng)民專業(yè)合作社合作內(nèi)容和經(jīng)營范圍的先河。但是由于該社成立時間短，缺乏經(jīng)驗，在具體流轉(zhuǎn)經(jīng)營中也顯現(xiàn)出一些問題和不足。例如：合作社未要求成員出資，合作社自身沒有盈余，也沒有其他收入，缺少公共積累，不利于擴大經(jīng)營等。為進一步完善農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)合作組織，推進我國土地使用產(chǎn)權體制的深化改革和創(chuàng)新，特提出以下幾點建議，供政府和有關部門參考。
1．各級政府及相關部門應高度關注，給予土地合作社扶持和幫助，使其不斷完善和穩(wěn)步發(fā)展。一是各級政府和相關部門應高度關注土地流轉(zhuǎn)合作社的成長和運行，總結(jié)并完善合作社成立的基本經(jīng)驗和做法，要對合作社的建設情況進行跟蹤調(diào)查，對合作社業(yè)務進行指導和服務，及時掌握發(fā)展動態(tài)，幫助其解決存在的問題和困難。二是各級政府及相關部門應對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營合作社予以必要扶持，增強合作社凝聚力。建議將土地流轉(zhuǎn)合作社納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金扶持范圍，對興辦土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)合作社的村、組給予一定的獎勵；有關農(nóng)業(yè)項目要優(yōu)先交給土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營合作社去辦，要加強對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營合作社負責人的教育培訓，提高其政策水平和綜合素質(zhì)。三是要幫助土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營合作社進一步完善經(jīng)營管理。根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等法律法規(guī)，健全和完善土地合作社章程、財務管理、收益分配等制度，保證合作社健康運行和穩(wěn)定發(fā)展。要加強對廣大農(nóng)民社員的宣傳教育，讓他們了解農(nóng)民專業(yè)合作社法有關規(guī)定和有關政策精神、自己的權力和義務，共同搞好合作社管理。
2．要建立并完善土地使用產(chǎn)權交易中介組織，有關部門要強化土地使用產(chǎn)權交易管理，為土地流轉(zhuǎn)合作社搭建交易平臺，規(guī)范土地使用產(chǎn)權交易程序。山亭區(qū)依托鎮(zhèn)經(jīng)管站，成立土地使用產(chǎn)權交易服務所，負責接受轄區(qū)內(nèi)承包方的委托，登記需轉(zhuǎn)出的土地面積、方位、等級、意向和價格；調(diào)查、收集、對外發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供信息引導、政策咨詢、法律服務。從而為土地流轉(zhuǎn)合作社搭建供求平臺。其它地區(qū)，也可借鑒這種做法。與此同時，相關土地承包管理部門應根據(jù)合同法、土地承包法等規(guī)定，統(tǒng)一制定土地流轉(zhuǎn)合同文本，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)秩序，建立土地流轉(zhuǎn)登記、備案和鑒證制度，切實加強土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理。
3．通過城鄉(xiāng)社會統(tǒng)籌管理和基本公共服務均等化的逐步實現(xiàn)，加大農(nóng)村勞力轉(zhuǎn)移力度，建立農(nóng)民工的社會保障制度，為土地流轉(zhuǎn)合作社的建立創(chuàng)造條件。農(nóng)民只有有了新的就業(yè)機會和穩(wěn)定的收入來源才會轉(zhuǎn)讓土地。因此，要加快建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的勞動就業(yè)制度和統(tǒng)一的勞動力市場，要積極建立農(nóng)民工社會保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系，還土地正常生產(chǎn)要素的功能，為實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造前提條件。同時，結(jié)合鄉(xiāng)、村社會治理、宅基地整治和土地復墾，有計劃地撤并空心村，增加農(nóng)村土地面積，集約利用土地。
4．進一步解放思想，大膽探索，建立多種形式的土地流轉(zhuǎn)合作組織。土地流轉(zhuǎn)合作社是農(nóng)民專業(yè)合作社的一種類型，盡管以轉(zhuǎn)包土地經(jīng)營權為入股內(nèi)容的農(nóng)民專業(yè)合作社目前在全國不多見，但它符合土地承包經(jīng)營政策和土地流轉(zhuǎn)基本原則，從組織農(nóng)民、服務農(nóng)民、致富農(nóng)民的意義上講，也符合鼓勵和支持農(nóng)民群眾采取多種形式創(chuàng)辦專業(yè)合作組織的要求，各級政府應予以支持，工商部門應允許注冊登記。
5、充分發(fā)揮金融機構(gòu)整體合力，優(yōu)化農(nóng)村信貸資金配置機制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營、拓展農(nóng)村信貸市場提供了機遇。一是加強窗口指導。各級人民銀行要發(fā)揮政策優(yōu)勢，研究制定金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導意見，進一步優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，積極搭建政銀企合作及信息交流溝通平臺，加大對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的信貸支持力度。二是發(fā)揮金融合力。農(nóng)發(fā)行以商業(yè)化經(jīng)營轉(zhuǎn)型為契機，加大對土地流轉(zhuǎn)相配套的農(nóng)村基礎設施和涉農(nóng)企業(yè)的支持；農(nóng)業(yè)銀行按照立足“三農(nóng)”的市場改革定位，積極向“三農(nóng)”經(jīng)濟傾斜；農(nóng)村信用社充分發(fā)揮金融支農(nóng)主力軍的作用，加大與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的對接，創(chuàng)造出更多的信貸支農(nóng)新產(chǎn)品；郵政儲蓄銀行積極拓展農(nóng)村信貸市場，使更多的資金回流農(nóng)村，支持新一輪農(nóng)村土地經(jīng)營改革。三是科學設計農(nóng)村土地抵押貸款制度。各商業(yè)銀行上級行要制定統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)貸款操作規(guī)程，引導農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權合股方式連片集中經(jīng)營，從而有效發(fā)揮金融支持土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的先導作用。
6、完善貸款配套機制，切實規(guī)避信貸風險。一是合理確定土地使用產(chǎn)權期限。既要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期和貸款償還，還要兼顧防范農(nóng)民失地風險，在設定土地流轉(zhuǎn)及抵押時，土地使用產(chǎn)權期限以5-10年為宜。二是要確保土地使用產(chǎn)權抵押評估合法有效。指定或成立專業(yè)具有資質(zhì)的土地使用產(chǎn)權抵押評估機構(gòu)，增強土地使用產(chǎn)權評估抵押的合法有效性。三是建立違約處置機制。建議建立農(nóng)村土地仲裁機構(gòu)，在貸款權益追償、抵押權處置等方面提供服務，切實維護銀行資金安全和農(nóng)民的合法權益，維護社會穩(wěn)定。四是建立貸款風險防范補償機制。首先，在農(nóng)村土地合作社內(nèi)部建立風險基金制度，將每年經(jīng)營收益的一定比例作為合作社貸款風險防范基金；其次，政府部門建立還貸周轉(zhuǎn)金，用于墊付合作社臨時性還貸困難；建立風險補償基金，按一定比例分擔土地合作社的貸款損失。第三，引入商業(yè)性保險保障機制，通過政策性和商業(yè)性保險的介入，有效降低合作社土地使用產(chǎn)權的抵押貸款風險。最后，要加強社會各方信息交流，破除信息不對稱風險，形成支持土地合作社發(fā)展與防范銀行信貸風險的合力。
7、完善相關法律法規(guī)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和金融支持提供法律保障。圍繞土地流轉(zhuǎn)改革，相關配套的法律法規(guī)特別是土地法規(guī)調(diào)整將成新一輪農(nóng)村改革關鍵。建議國家立法部門進一步完善立法，在堅持“三不”原則基礎上，肯定農(nóng)村土地合作社的法律地位，明確土地使用產(chǎn)權可用于抵押，這樣既賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，也為金融機構(gòu)開辦土地使用權抵押貸款提供法律保障。對于抵押標的、抵押人的特質(zhì)，立法應引入一些強制性條款來規(guī)范雙方當事人，以平衡雙方當事人的利益。