堅持中國共產(chǎn)黨領導 推動新時期政協(xié)事業(yè)新發(fā)展——關于人民政協(xié)體制機制的幾點思考
發(fā)布日期：2011-07-04 點擊數(shù)：6771
今年是中國共產(chǎn)黨成立90周年，回顧人民政協(xié)在黨領導下走過的不平凡歷程和取得的巨大成就，進一步增強了我們堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路的決心和信心。60多年的實踐證明中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是符合中國國情的，是富有成效的，同時，這一制度的優(yōu)勢和潛力還有待進一步發(fā)揮與挖掘。繼承和發(fā)揚60多年來的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗，堅持中國共產(chǎn)黨領導，不斷創(chuàng)新，努力推動人民政協(xié)事業(yè)在新的歷史條件下的新發(fā)展，既是重大的理論問題，更是個實踐問題。結合多年來的學習和在政協(xié)工作期間對人民政協(xié)制度、體制、機制的思考，作個發(fā)言，不當之處請政協(xié)同仁和黨內(nèi)外有識之士批評指正。
一、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度與人民政協(xié)
胡錦濤同志《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立60周年大會上的講話》（以下簡稱《講話》）中指出：“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國的一項基本政治制度，是符合我國國情、具有鮮明中國特色的社會主義新型政黨制度”，“必須堅持發(fā)揮人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構作用，不斷鞏固和發(fā)展我國多黨合作的政治格局。”《講話》十分清楚地對中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度與人民政協(xié)作了定位。
中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度發(fā)源于抗戰(zhàn)時期，黨領導根據(jù)地人民運用馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論，在實踐中創(chuàng)造了抗日民主政權“三三制”政策，即共產(chǎn)黨員、左派進步人士、中間分子以及其他分子各占三分之一，共產(chǎn)黨在抗日民主政權中居領導地位，實行民主集中制。根據(jù)地政權這一組織構成團結了抗日各階級、階層，爭取了中間力量，孤立了國民黨頑固勢力，鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，為奪取抗日戰(zhàn)爭勝利奠定了基礎，為奪取全國政權后的全面執(zhí)政積累了經(jīng)驗。在中共“七大”的政治報告即《論聯(lián)合政府》中，毛澤東同志提出由中國共產(chǎn)黨與各民主、進步的政黨共同組織聯(lián)合政府，建立新型人民共和國的目標，表達了中共與各民主黨派的合作由統(tǒng)一戰(zhàn)線政策上升為國家政治制度的思想。到了1948年4月30日，中共中央發(fā)布紀念“五一”國際勞動節(jié)的口號，號召“各民主黨派，各人民團體，各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”，這一完整的新穎的國家政治制度設計獲得了各民主黨派、人民團體、無黨派人士和海外僑胞的積極響應。1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，標志著中國特色的新型政黨制度形成，也標志著中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為國家政治制度的確立。由于這項制度與選舉制度和以后的人民代表大會制度在我國政治體系中的基礎性作用及其對國家政治生活全面、深刻、持久的影響，使之成為我國的基本政治制度。
中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國的政黨制度，規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領導地位和各民主黨派的參政地位，規(guī)定了中國共產(chǎn)黨與各民主黨派以及各黨派之間的關系，還規(guī)定了多黨合作的主要形式是政治協(xié)商。然而，作為這一制度組織載體的人民政協(xié)，又是“有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，這是由人民政協(xié)的成員構成決定的。根據(jù)毛澤東同志和第一代領導集體的政治制度設計，把中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的團結與民主原理放大適用，延伸到各民族、各階層、各團體和各界代表人士，結成最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。正如毛澤東同志在人民政協(xié)成立初期指出的，“中國人民政治協(xié)商會議及其選出的全國委員會，是團結全國各民族，各民主階層，各民主黨派，各人民團體及各界民主人士的偉大的統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治組織”。1979年6月15日，鄧小平同志在全國政協(xié)五屆二次會議開幕詞中，科學地分析了我國社會階級狀況的根本變化，根據(jù)國家工作重點的轉(zhuǎn)移，闡明了新時期人民政協(xié)的性質(zhì)、方針和任務，并明確指出，我國統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)發(fā)展成為全體社會主義勞動者，擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的最廣泛聯(lián)盟。人民政協(xié)是鞏固和擴大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組織，是在共產(chǎn)黨員領導下實現(xiàn)各黨派和無黨派人士團結合作的重要組織，也是我國政治體制中發(fā)揚社會主義民主和實行互相監(jiān)督的重要形式。中共十六大以來，以胡錦濤為總書記的中共中央進一步明確了新世紀人民政協(xié)是中國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。由于人民政協(xié)“政治協(xié)商”范圍，包括了各民主黨派成員在內(nèi)的人民政協(xié)所有成員，其廣泛性使人民民主專政的政權建立在最廣泛和鞏固的基礎之上。
由上可知，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度與人民政協(xié)的關系，是政治制度與政治組織制度的關系。人民政協(xié)是目前我國多黨合作和政治協(xié)商活動制度化程度最高和最主要的組織形式。同時，應當指出，作為我國政治體系中這兩項相互聯(lián)系的制度，其內(nèi)涵與外延既有相同之處又有不同的地方，主要在于人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其范圍遠遠超出了黨派組織，而多黨合作與政治協(xié)商的實現(xiàn)形式又不僅限于人民政協(xié)的運行機制，還有民主黨派在政協(xié)程序之外的“一參加、三參與”，也有中共黨委主持的各種民主政治協(xié)商形式。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商與人民政協(xié)制度的關聯(lián)性與區(qū)別，體現(xiàn)了我國社會主義民主政治內(nèi)容的豐富和實現(xiàn)形式的多樣。掌握并用好其關聯(lián)性，有利于社會主義民主政治形式的靈活多樣，民主政治生活內(nèi)容的豐富，形成生動活潑的政治局面；注意其區(qū)別，特別是兩項制度的不可相互替代性，有利于全面地發(fā)揮其在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的促進作用。在實踐中進一步發(fā)揮制度化程度相對較高的人民政協(xié)程序作用的同時，積極推動政協(xié)程序之外多黨合作和政治協(xié)商活動的制度化、規(guī)范化、程序化。
二、人民政協(xié)的三項職能及其相互關系
所謂職能，一般是指一個組織和機構應有的或被賦予的功能與作用。人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，其基本作用是通過各種有效形式，發(fā)揚社會主義民主，集思廣益，影響公共政策的制定和施行，以促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。60多年來，人民政協(xié)職能經(jīng)歷了由單一到不斷豐富完善的演變。成立初期，人民政協(xié)除了代行人民代表大會職權外，其主要職能是政治協(xié)商。1982年12月，全國政協(xié)五屆五次會議根據(jù)鄧小平同志的提議，通過了人民政協(xié)的第三部章程，增加民主監(jiān)督作為人民政協(xié)的職能。1994年3月，在以江澤民同志為核心的中共中央領導下，全國政協(xié)八屆二次會議通過《中國人民政治協(xié)商會議章程修正案》，把參政議政列入主要職能，拓寬了政協(xié)工作的領域。
（一）政治協(xié)商
根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》（以下簡稱《章程》）第二章第二款規(guī)定：“政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商。中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會可根據(jù)中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協(xié)商。”
根據(jù)上述規(guī)定，人民政協(xié)的政治協(xié)商有三個層面：1、由人民政協(xié)主持的就大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策前與決策施行中的重要問題的協(xié)商會議，主要有政協(xié)全體會議、常委會議等； 2、人民政協(xié)根據(jù)中共黨委、人大常委會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，召集政協(xié)有關界別代表參加的協(xié)商；3、人民政協(xié)建議中共黨委、人大常委會、人民政府、民主黨派、人民團體將有關重要問題提交政協(xié)組織協(xié)商。后兩個層面的協(xié)商一般屬于專題協(xié)商，只是提出的主體不同，前者是黨委、國家機關、民主黨派、人民團體提議，后者是人民政協(xié)建議提交協(xié)商。
在人民政協(xié)實踐中，上述第一層面的協(xié)商會議由于制度化程度高，做得好，成果十分豐碩，后兩個層面的協(xié)商會議由于缺乏可行的程序，各方都做得不夠。目前，有不少中共地方黨委出臺了一些政治規(guī)范，對完善人民政協(xié)政治協(xié)商制度作了積極有益的探索。2009年12月，中共江西省委出臺了《關于推進人民政治協(xié)商制度的意見》，規(guī)定凡黨委政府聯(lián)合就事關全局問題所作的重要決議，同級人大常委會、人民政府、人民政協(xié)領導和檢法兩長等重要人事安排等，均需實行事前協(xié)商，同時還規(guī)定協(xié)商成果的跟蹤問效。較好地解決了協(xié)商什么、何時協(xié)商、怎么協(xié)商、協(xié)商以后怎么辦等問題。今年5月，中共深圳市委制定了《政治協(xié)商規(guī)程》，規(guī)定每年至少舉行兩次民主協(xié)商會，中共市委重要文件、重要的地方性法規(guī)和政府規(guī)章、區(qū)域整體規(guī)劃、行政區(qū)域重大調(diào)整、市政府重大投資項目決策、事關民生和經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大問題均需先行協(xié)商。同時，明確規(guī)定了事關民生和經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大問題未經(jīng)協(xié)商原則上不在黨委常委會決策，不提交人大常委會通過，政府不組織實施。
上述規(guī)定主要是解決第一層面除政協(xié)會議協(xié)商之外由黨委主導的協(xié)商內(nèi)容，還不包括第二層面的有關方面提議協(xié)商，需要黨委以政治規(guī)范加以規(guī)定。至于第三層面的建議提交協(xié)商，則需要人民政協(xié)增強主動性，積極探索多個途徑與多種形式，當前，則要善于從委員提案中發(fā)現(xiàn)事關經(jīng)濟、政治、社會、文化與生態(tài)建設中的前贍性問題和事關民生的重要問題，建議有關單位將其提交政協(xié)協(xié)商。同時，在事關經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題和重要事項上，社會各界認識難免會有分歧，人民政協(xié)完全可以發(fā)揮廣泛性、民主性的優(yōu)勢，組織有關界別和成員單位在政協(xié)內(nèi)部開展協(xié)商，達成共識，形成建議和意見后報中共黨委，切實發(fā)揮協(xié)調(diào)關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局的重要作用，這是人民政協(xié)政治協(xié)商的題中應有之義。
（二）民主監(jiān)督
權力是需要監(jiān)督的。60多年前，毛澤東同志在延安的窯洞里回答黃炎培先生的“周期率”之問時，就說：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。”可見，毛澤東同志在建國前就深入思考過人民對政府的監(jiān)督問題，并在建國后向參加人民政協(xié)的各民主黨派提出了“長期共存、互相監(jiān)督”的八字方針。改革開放后，鄧小平同志指出：“中國的社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關國家的大政方針、政治生活和四個現(xiàn)代化建設中的各項社會經(jīng)濟問題，進行協(xié)商、討論，實行互相監(jiān)督，發(fā)揮對憲法和法律實施的監(jiān)督作用。我們要廣開言路，廣開才路，堅持不抓辮子，不扣帽子，不打棍子的‘三不主義’，讓各方面的意見、要求、批評和建議充分反映出來，以利于政府集中正確的意見，及時發(fā)現(xiàn)和糾正工作中的缺點、錯誤，把我們的各項事業(yè)推向前進。”根據(jù)小平同志的這一思想，人民政協(xié)《章程》第二條第三款作出規(guī)定：“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督。”
需要明確的是，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是在保障中國共產(chǎn)黨的正確領導、堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式實行的政治監(jiān)督，是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關工作及其工作人員的工作進行監(jiān)督。目前，人民政協(xié)及其成員在政治協(xié)商中提出的不同意見，在參政議政中以調(diào)研報告、建議案、提案等形式對國家機關及其工作人員工作上的錯誤和不足提出批評和建議，以及對調(diào)研報告、建議案、提案辦理過程中的督促，都屬于民主監(jiān)督的范疇，特別是政協(xié)委員在會議發(fā)言中的直抒胸臆，每年都是“兩會”的亮點。作為我國社會主義監(jiān)督體系重要組成部分的人民政協(xié)民主監(jiān)督，要更好地發(fā)揮作用，需要人民政協(xié)外部相關制度支持系統(tǒng)的建設，實現(xiàn)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化，同時要擴大人民政協(xié)的知情權，賦予人民政權必要的調(diào)查權。
（三）參政議政
人民政協(xié)《章程》第二條第四款規(guī)定：“參政議政是對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論。通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機關提出意見和建議。”參政議政是政治協(xié)商、民主監(jiān)督的拓展和延伸，具有更加豐富的內(nèi)涵，對于廣開言路，充分發(fā)揮政協(xié)委員專長和作用，為改革開放和中國特色社會主義建設貢獻聰明才智，為人民政協(xié)及其成員參與國是提供了更加廣闊的空間。
綜上分析，人民政協(xié)三項職能在60多年的實踐和理論發(fā)展中，作為整體，有其歷史的合乎邏輯的聯(lián)系，無法截然分開，但因其作用范圍的不同又有所區(qū)別。參政議政，既可以體現(xiàn)在政治協(xié)商中，也可以融會于民主監(jiān)督，而且是人民政協(xié)及其成員的主動作為，因此是人民政協(xié)的基本職能，我國有的民主黨派從中央和地方組織設立了參政議政部，既符合其作為人民政協(xié)參加單位的職能定位，也有利于其與政協(xié)職能的銜接；政治協(xié)商，是參與協(xié)商各方坦誠相見，不強加于人的討論，是充分表達不同意見的求同存異，在履行參政議政職能中也是不可或缺的形式，應當認為是人民政協(xié)履職的基本形式；民主監(jiān)督，既可以作為人民政協(xié)的獨立職能來運用，又不可避免地要融入政治協(xié)商和參政議政的過程以及對其成果的督促落實，因此是人民政協(xié)充分發(fā)揮作用的保障?？傊?，人民政協(xié)履職中，應當科學運用三項職能，根據(jù)不同事項，有的可以單獨運用，有的則需要綜合運用。同樣道理，既可單獨運用也可以綜合運用的還有履行職能的形式。目前已有的政協(xié)全體會議、政協(xié)常委會議、主席會議、專題協(xié)商會等制度化會議，調(diào)研、視察、應邀擔任“四大員”，以及通過上述活動形成的調(diào)研報告、建議案、提案等，都是人民政協(xié)及其成員履職的形式。我們的任務是，在充分運用已有履職形式的同時，創(chuàng)造性地開展履職活動，不斷豐富履職形式，以求履職實效最大化。
三、努力加強人民政協(xié)自身建設，不斷提高履職能力
人民政協(xié)只有著力加強自身建設，注重培植自身在不同領域不同層次的優(yōu)勢，不斷提高履職能力和履職成果質(zhì)量，才能真正有所作為，并在老百姓心目中有地位。首先，要充分尊重和努力保障各民主黨派和無黨派人士、人民團體、各族各界人士在人民政協(xié)的民主權利。最大限度地發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢和特長，發(fā)揮界別、專委會和政協(xié)小組的基礎性作用，根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)建設特點和發(fā)展趨勢，加強對事關科學發(fā)展，民生改善的綜合性、全局性、前瞻性重大問題的研究，通過課題組、專家咨詢制度等形式，以政協(xié)委員中的專業(yè)人才為基礎，聯(lián)合社會力量，在某些特定領域形成人民政協(xié)的優(yōu)勢，不斷提高人民政協(xié)的履職能力和水平。其次，要適應經(jīng)濟社會發(fā)展實際和改革開放需要，合理設置界別，積極探索界別組成和發(fā)揮界別作用的新形式。如在我國農(nóng)民仍占人口的半數(shù)以上，在農(nóng)民素質(zhì)已經(jīng)有了很大提高的今天，各地各級政協(xié)沒有農(nóng)民委員，是必須認真研究的問題。第三，完善政協(xié)委員遴選機制，在協(xié)商推薦政協(xié)委員人選時，既要注意其專業(yè)方面的建樹和代表性，更要注重其有無報國為民的政治抱負和治國理政的才干。第四，加強全國政協(xié)對地方政協(xié)和上級政協(xié)對下級政協(xié)的指導，密切各級政協(xié)之間的交流與聯(lián)系，充分發(fā)揮工作在基層的上級政協(xié)委員身在基層貼近群眾，了解社情民意，熟知群眾心聲的優(yōu)勢，更多地吸收他們參加任職的政協(xié)的履職活動，從而更好地發(fā)揮政協(xié)的整體效能。
四、切實加強中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)的領導
胡錦濤同志在《講話》中要求，“各級黨委要從發(fā)展社會主義民主，推動科學發(fā)展，促進社會和諧的戰(zhàn)略高度，進一步提高對人民政協(xié)重要性的認識，進一步加強和改善對人民政協(xié)的領導，保證中央關于加強人民政協(xié)工作各項方針政策落到實處，更好地運用人民政協(xié)這一政治組織和民主形式為實現(xiàn)黨的總目標總?cè)蝿辗铡?rdquo;
切實加強黨對人民政協(xié)工作的領導，主要有三個方面：第一，各級黨委加強對同級人民政協(xié)的領導。要按照中共十七大的戰(zhàn)略部署，切實支持人民政協(xié)圍繞團結和民主兩大主題履行職能，積極推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設。要增強開展政治協(xié)商的自覺性和主動性，豐富協(xié)商內(nèi)容、形式和層次，切實把政治協(xié)商納入決策程序。支持人民政協(xié)開展多層次多形式的協(xié)商活動。黨委常委會每年要聽取一到兩次人民政協(xié)黨組的工作匯報，圍繞人民政協(xié)履職交任務，出題目，及時幫助解決實際困難。堅持每屆召開一次人民政協(xié)工作會議，研究新情況，制定新措施，解決新問題。要帶頭和領導國家機關積極采納人民政協(xié)提出的真知灼見，真正使人民政協(xié)參政議政成為充分反映民意、廣泛集中民智、切實改進工作，提高黨的執(zhí)政能力的有效方式和重要途徑。要加強政協(xié)委員隊伍和人民政協(xié)工作者隊伍建設，在政協(xié)委員的遴選上，首先考察其參政議政熱情和能力大小，爾后考慮其在界別中的業(yè)務層次，貢獻大小和影響力、代表性。在住會干部配備上要打破思維定式，注意從黨政系統(tǒng)選拔部分政治上強、業(yè)務上精、有發(fā)展前途的年輕干部到政協(xié)機關任職幾年后，再回到黨政系統(tǒng)工作，以增強人民政協(xié)組織的活力。
第二，人民政協(xié)黨組要積極發(fā)揮領導核心作用，加強對政協(xié)工作的領導。政協(xié)黨組作為同級黨委的派出機構，要堅定不移地貫徹執(zhí)行黨關于人民政協(xié)的方針政策，把黨的重大決策和工作部署貫徹到人民政協(xié)全部工作中去，服務委員，服務履職，服務大局。要積極探索和完善履職機制，暢通民主渠道，健全完善制度，科學運用三項職能，不斷創(chuàng)新，豐富政治協(xié)商形式，寓民主監(jiān)督于政協(xié)履職各種形式之中，努力提高參政議政質(zhì)量和實效，推動人民政協(xié)事業(yè)新發(fā)展。
第三，政協(xié)委員和政協(xié)機關中的共產(chǎn)黨員要充分發(fā)揮先鋒模范作用，爭做合作共事、發(fā)揚民主、求真務實、廉潔奉公的表率。以共產(chǎn)黨員的模范帶頭作用促進中國特色社會主義民主政治建設，譜寫人民政協(xié)事業(yè)新篇章。
多黨合作和政治協(xié)商制度與人民政協(xié)制度是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士風雨同舟，團結奮斗的偉大成果，是我國的政治優(yōu)勢，來之不易，值得珍惜，需要各級黨委、國家機關和有關單位進一步高度重視，需要每位政協(xié)委員和政協(xié)工作者不斷增強責任感和使命感，堅持以促進發(fā)展為第一要務，積極履職，務實工作，堅持服務大局，堅持為人民謀利益，在新的歷史條件下，開創(chuàng)人民政協(xié)工作新的局面！
（九三學社東營市委會 陳勝）