省政協(xié)十一屆二次會議集體提案2-關于加快推進農(nóng)村宅基地管理機制創(chuàng)新的建議
發(fā)布日期：2014-03-14 點擊數(shù)：9443
九三學社山東省委
黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，改革完善農(nóng)村宅基地制度”。我省農(nóng)村宅基地管理存在機制不健全、制度不完善、模式不集約等問題，導致大量農(nóng)村土地資源閑置浪費，無法實現(xiàn)高效配置，制約了現(xiàn)代市場體系完善和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程。因此，農(nóng)村宅基地管理、使用、流轉(zhuǎn)、抵押等方面的改革創(chuàng)新勢在必行。
一、農(nóng)村宅基地管理利用存在的問題及成因
農(nóng)村宅基地用地情況比較復雜，具體表現(xiàn)為“散、亂、差、閑”，用地管理存在不合理、不規(guī)范、不適應和不銜接等問題，突出表現(xiàn)在以下四個方面。
（一）規(guī)劃體系不完善，用地保障矛盾突出——批不了
由于各地規(guī)劃建設用地普遍向城鎮(zhèn)集中，導致新一輪土地利用總體規(guī)劃基本上沒有預留足夠的宅基地發(fā)展空間，農(nóng)村宅基地普遍存在“批不了”的現(xiàn)象：一是缺少用地指標。山東省有近7萬個行政村，以平均一個村一年有3戶建房、占用1畝地計算，每年就需要近7萬畝地。而近年來，國家每年下達給山東省的新增建設用地計劃指標也就30萬畝，只能滿足全省用地需求的50%。即便拿出全部計劃指標的5%用于給村民批宅基地，也就只有1.5萬畝，無法保障農(nóng)民正常的建房用地需求。二是“指標單列”難以落實。雖然國家要求各地“每年單列3%-5%的年度土地利用計劃指標用于保障農(nóng)村建設用地”，但有限的指標要優(yōu)先用于城鎮(zhèn)發(fā)展和項目建設?，F(xiàn)實是多數(shù)地方拿出少部分指標用于中心社區(qū)建設，極少市、縣給宅基地安排指標。三是審批程序復雜，成本高。農(nóng)村建房涉及占用農(nóng)用地的，與項目用地一樣，要單獨組卷，報設區(qū)市政府審批（省政府委托）。宅基地從申請到批復一般需要大半年甚至更長時間。
（二）村莊規(guī)模小分布散，土地資源浪費嚴重——退不出
我省農(nóng)村居民點分布零散、面積大、超面積占用宅基地現(xiàn)象普遍。農(nóng)村宅基地總體以自然村落為主，布局分散，平均每個村莊占地313畝，50戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。近年來，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)人地關系呈現(xiàn)典型的“人減地增”的現(xiàn)象，其中最突出的問題是造成了“人走房空”的“空心村”現(xiàn)象。“空心村”產(chǎn)生根源在于宅基地“退不出”： 一是宅基地收回的法律制度缺失，很難現(xiàn)實操作。盡管《土地管理法》對收回宅基地使用權的情形進行了原則性的規(guī)定，但缺乏收回程序、補償標準等細則，實踐中無法操作。二是退出閑置宅基地缺乏動力。村民基于集體經(jīng)濟組織成員的特殊身份無償取得、長期使用宅基地，受傳統(tǒng)觀念影響，更傾向于盡可能多占有基地，留給子孫。
（三）管理不系統(tǒng)，違法用地得不到有效制止——管不住
農(nóng)村宅基地的管理，只限于土地法律法規(guī)的個別條文和相關政策性文件，操作性差，缺乏系統(tǒng)性和針對性，相互之間還不銜接，國家也沒有制定法律、法規(guī)或者規(guī)章，宅基地管理缺少規(guī)范。絕大部分市、縣將工作的重點放在經(jīng)營城鎮(zhèn)國有土地、農(nóng)村土地開發(fā)復墾整理上，對農(nóng)村宅基地管理放松，甚至有的市、縣基本上是放任不管。由于很難滿足和保障農(nóng)民正常建房的用地需求，農(nóng)村違法違規(guī)用地建房現(xiàn)象非常普遍。違法建房形成后涉及農(nóng)民現(xiàn)實的財產(chǎn)權益，造成執(zhí)行難、拆除難、沒收難，宅基地管理已成為困擾國土資源管理部門的頭號難題，普遍存在“管不住”現(xiàn)象：一是村干部私批亂放。在通過正常審批難以獲得宅基地的大背景下，一些地方的村委會通過收取一定費用，侵占耕地，私批亂放宅基地。也有一些農(nóng)戶在自己的承包地或通過互換承包地方式，擅自違法建房。二是基層國土資源部門執(zhí)法能力弱。對農(nóng)村違法占地建房，基層國土資源部門只能制止，不能強制拆除，在制止無效的情況下，只能移交法院強制執(zhí)行，但法院一般不愿受理此類案件，從而使大量農(nóng)村違法建房難以得到有效控制，造成實際管理缺位。
（四）宅基地市場價值難以顯化，農(nóng)民權益不能充分實現(xiàn)——流不動
宅基地是農(nóng)戶用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。一直以來，宅基地被視為農(nóng)民福利，國家出于社會穩(wěn)定等訴求，明確禁止農(nóng)村宅基地入市。按現(xiàn)行政策，城市人口不得到農(nóng)村購買宅基地，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地，只能在本村組集體經(jīng)濟組織成員之間進行，但又沒有農(nóng)村村民退出宅基地的機制。在實際中，宅基地私下流轉(zhuǎn)和交易現(xiàn)象已相當普遍，既有跨行政村的宅基地買賣，也有城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房置地。這種私下交易由于缺少法律保護，極易產(chǎn)生權屬和財產(chǎn)糾紛。現(xiàn)階段已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民也不能將自己合法擁有的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，宅基地使用權的權益難以實現(xiàn)。從而導致宅基地空置、空心村現(xiàn)象普遍，土地不能得到充分利用，同時由于宅基地禁止抵押，農(nóng)民無法通過抵押宅基地在銀行進行融資，無法實現(xiàn)應有的市場價值。宅基地之所以“流不動”，與當前不完善的農(nóng)村土地管理制度有關。
二、推進宅基地管理機制創(chuàng)新的建議
（一）改革土地利用計劃規(guī)劃管理模式，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造更加寬松的環(huán)境
一是建立宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃專項指標制度，確保宅基地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標落到實處。針對宅基地審批的不確定性和宗地的分散性，改革現(xiàn)行的宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批次審批辦法，實行先批后核。將市、縣人民政府的審批權下放給市、縣人民政府國土資源行政主管部門行使，實行宅基地審批與發(fā)證登記合一制度。二是建立農(nóng)村宅基地規(guī)劃制度，明確農(nóng)村宅基地規(guī)劃的內(nèi)容和法律地位。經(jīng)批準的農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地的依據(jù)，發(fā)揮規(guī)劃的控制、引導作用。
（二）以節(jié)約集約用地為出發(fā)點，建立嚴格的宅基地監(jiān)督管理制度
加強農(nóng)村宅基地管理，必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、“一戶一宅”、節(jié)約集約用地的原則。一是強化宅基地規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細化各類不同地區(qū)的宅基地面積標準，明確農(nóng)民住宅小區(qū)即新農(nóng)村用地標準，明確多余宅基地及宅基地轉(zhuǎn)讓、繼承、贈予、收回的監(jiān)管措施，規(guī)范設立登記、變更登記及注銷登記的程序，強化批后監(jiān)督的措施和手段，正確處理政府干預和市場機制的關系，充分發(fā)揮干預職能，強化宅基地的動態(tài)監(jiān)管和權利保護。二是統(tǒng)一管理制度，建立城鄉(xiāng)建設用地使用權市場。構建省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級土地產(chǎn)權公開交易市場和交易網(wǎng)絡，明確四級產(chǎn)權交易市場的交易范圍，平等對待集體建設用地，為集體建設用地提供產(chǎn)權交易場所，為城鄉(xiāng)土地要素的順暢流動提供平臺，真正實現(xiàn)國有建設用地和集體建設用地“同地、同價、同權”，建立與國有建設用地使用權相統(tǒng)一的集體建設用地使用權價格機制，切實保護和充分體現(xiàn)農(nóng)民土地的財產(chǎn)權。
（三）改革征地制度，調(diào)節(jié)利益分配關系，促進集體建設用地有效流轉(zhuǎn)
農(nóng)村土地使用制度改革的關鍵是產(chǎn)權制度改革，影響和制約集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的關鍵是利益分配。一是各類建設盡量不要征收集體土地，最大限度地保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，將征收土地的范圍控制在涉及公共利益的項目，就目前而言，公益性項目可發(fā)按照國家制定的劃撥用地目錄來確定。除此之外的項目用地，不得通過征收農(nóng)民集體土地的方式提供使用，而是集體建設用地可通過出讓、租賃、作價出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式提供使用。二是推進集體建設用地使用流轉(zhuǎn)必須統(tǒng)籌考慮土地所有者、使用者及政府之間的利益關系，集體建設用地所有權人出讓、租賃、作價出資入股建設用地使用權的收益歸土地所有者所有，但市、縣人民政府可按出讓、租賃、作價出資入股總額的一定比例收取流轉(zhuǎn)收益，以體現(xiàn)政府在基礎設施、公益性建設以及環(huán)境改善等方面投入的回報。三是實行權地分離，鼓勵成立新型集體經(jīng)濟組織。在集體土地所有權不變的情況下，進一步明確每個村民在集體經(jīng)濟組織中所占有的土地使用權份額，量化個體權利。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以按照自愿原則，以其享有的農(nóng)用地和集體建設用地等土地使用權入股，依法登記成立土地股份合作制的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，顯化所有權主體。
（四）適應城鎮(zhèn)化需要，建立宅基地退出雙向激勵機制
改革現(xiàn)行的宅基地管理辦法，從制度上破解農(nóng)村住宅用地大量違法、村莊用地“內(nèi)空外擴，建新不拆舊”、農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)用地“雙增加”的矛盾，建立農(nóng)村宅基地退出機制,切實提高農(nóng)村土地利用效率。一是引導機制。在編制好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的基礎上，結(jié)合新型農(nóng)村建設，通過建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制和實施農(nóng)村宅基地的整理、復墾，引導農(nóng)戶退出宅基地。二是壓力機制。主要是針對違法取得、超標超占的宅基地及非本集體經(jīng)濟組織成員占用的宅基地，實行無償收回。三是激勵機制。本著鼓勵農(nóng)民將空閑宅基地退出的理念，在土地出讓收益中，拿出相應的費用作為對退出宅基地的農(nóng)民補償。通過落實福利政策和補償使農(nóng)戶主動退出宅基地后的福利不低于宅基地持有的福利，從而引導農(nóng)戶自愿放棄或退出閑置宅基地。